I OW 146/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem B. a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H.B. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Burmistrza B. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Burmistrz B. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H.B. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podał, że w związku ze stanem zdrowia H.B., na wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2020r. sygn. akt [...] orzekł o umieszczeniu wyżej wymienionej w domu pomocy społecznej bez jej zgody. Burmistrz B. wskazał, że aktualny pobyt H.B. na terenie miasta B. od początku ma charakter tymczasowy i jest spowodowany znacznym pogorszeniem jej stanu zdrowia. H.B. na stałe jest zameldowana w L. przy ul. [...], gdzie wynajmuje lokal komunalny. Przedmiotowy lokal od dnia 3 marca 1972 r., stanowi centrum jej interesów życiowych i jest z nim mocno związana oraz ma zamiar jego wykupu na własność. Wnioskodawczyni w trakcie rozmowy w toku sporządzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz podczas badania przy wydawaniu opinii przez biegłego sądowego psychiatrę podała, że mieszka w L. W mieście B. nigdy nie mieszkała i nie planowała w nim zamieszkać, nie jest z tym miastem w żaden sposób związana. W ocenie Burmistrza B., powyższe prowadzi do uznania, że H.B. aktualnego miejsca pobytu nie traktuje jako miejsca zamieszkania, a swoje centrum życiowe wiąże z miastem L.. Ponadto, zgodnie z oczekiwaniami córki wnioskodawczyni – M.K., zamieszkałej w B., która przyjęła H.B. do mieszkania, które czasowo wynajmuje, jej matka powinna zostać skierowana do domu pomocy społecznej na terenie L., ewentualnie województwa łódzkiego, gdyż tam zamieszkuje większość jej rodziny, w tym druga córka i wnuczka. M.K. deklaruje, że w okresie najbliższych 12 miesięcy wyprowadzi się z B. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z art. 101 ust. 1 u.p.s. wynika, że właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Powołana ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co powoduje, że w tym zakresie należy odwołać się do treści art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej w skrócie "K.c."), który miejsce zamieszkania określa jako miejsce, w którym dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że pojęcie miejsca zamieszkania, określone w art. 25 K.c. jest konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus).Oba te elementy muszą występować łącznie. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości, niepołączony z przebywaniem w niej. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (zob. E. Michniewicz-Broda, w: Kodeks cywilny, Część ogólna, Komentarz, red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Lex 2014.). Zdaniem Burmistrza B., dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu kluczowe znaczenie powinno mieć ustalenie, czy pobyt H.B. w B. jest równoznaczny z jej zamieszkiwaniem w tym mieście, a w tym zakresie zbadanie, czy pobyt ten ma charakter stały i czy towarzyszy mu świadomy zamiar. Zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym jest bezsporne, że H.B. nie zerwała więzi łączących ją z L. Pomimo tymczasowego opuszczenia tego miasta, to właśnie w L. koncentruje swoje interesy, posiada miejsce stałego zameldowania i były planowane przez nią działania w celu wykupu lokalu komunalnego. Związek łączący ją z Gminą B. ma wyłącznie charakter tymczasowy, wynikający z okresowej niemożliwości zapewnienia jej odpowiedniej opieki przez drugą córkę w L. W konsekwencji uznać zatem należy, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku H.B. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta L. Prezydent Miasta L. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Burmistrza B. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że H.B. od września 2018 r. zamieszkuje w B. przy ulicy [...], gdzie realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności nocuje, spożywa posiłki, czy też przechowuje rzeczy niezbędne do życia. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Ośrodek w B. w dniu 26 listopada 2019 r. wystąpił, zgodnie z miejscem zamieszkania H.B., do Sądu Rejonowego w B. z wnioskiem o skierowanie jej do domu pomocy społecznej bez wymaganej zgody. Sąd Rejonowy w B. uznał się za właściwy miejscowo i wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt [...] o umieszczeniu H.B. w domu pomocy społecznej bez jej zgody, wskazał, że zamieszkuje ona w B., ul. [...]. W ocenie Prezydenta Miasta L., doszło do utraty więzi między Miastem L. a H.B., gdyż od dwóch lat jej życie koncentruje się na terenie Gminy B., tam znajduje się jej centrum życiowe i z tym miejscem jest obecnie związana. Wnioskodawczyni pozostaje członkiem wspólnoty samorządowej funkcjonującej na terenie Gminy B. i to ona, na zasadach ogólnych, jest zobowiązana do zaspokojenia jej potrzeb z zakresu pomocy społecznej. Osoby fizyczne, które zamieszkują dane terytorium, z mocy prawa stanowią wspólnotę samorządową, a potrzeby tej wspólnoty winny być zaspokojone przez jednostki samorządu terytorialnego. Status członka wspólnoty samorządowej, stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) przysługuje mieszkańcowi gminy. Ustawodawca nie uzależnia członkostwa we wspólnocie samorządowej od spełnienia jakichś dodatkowych warunków, zarówno o charakterze subiektywnym, jak i obiektywnym, w tym zameldowania. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a nie miejsca zameldowania, a zatem decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej winna być wydana przez organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej. W przypadku ustalenia miejsca zamieszkania decydujące znaczenie ma stan obecny, a nie dotychczasowy lub przeszły. Nieuzasadnione jest zatem założenie, że to L. będzie zawsze miejscem zamieszkania H.B. Miejsce zamieszkania nie jest bowiem uzależnione od czasu zamieszkiwania. Stosownie do treści art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż H.B. przebywa w B. z zamiarem stałego pobytu. Samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe, czyli w niniejszym przypadku jest to B.. Prezydent Miasta L. nie podzielił poglądu Burmistrza B., że pobyt wnioskodawczyni w B. nie jest uwarunkowany chęcią zmiany miejsca pobytu, a wynika jedynie z faktu, że wymaga ona opieki, której nie mogła uzyskać w miejscu zameldowania na pobyt stały. Oznaczenie właściwości miejscowej organu zgodnie z adresem dotychczasowego miejsca pobytu (zameldowania), w sytuacji, gdy wnioskodawczyni od dłuższego czasu (od 2 lat) przebywa poza miejscem dotychczasowego zamieszkania, nie jest zgodne ani z wolą ani z interesem samej strony. Ustalenie, że H.B. stale zamieszkuje w L., mimo iż zmiana sytuacji życiowej i zdrowotnej uniemożliwia jej faktyczny tam pobyt, jest nie tylko fikcją, ale i zaprzeczeniem zasad, o których mowa w art. 3 ust. 1 i art. 4 u.p.s. Osoby wymagające pomocy wyrażają wolę stałego pobytu w tym nowym miejscu, w którym nie mogąc, z uwagi na stan swojego zdrowia, samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, znalazły niezbędną pomoc i opiekę, nie tylko medyczną. Skoro jednym z zadań pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym, których świadczeniobiorca nie będzie w stanie sam przezwyciężyć, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, to emanacją tej zasady byłoby w sytuacjach trudności w ustaleniu aktualnego miejsca zamieszkania danej osoby wzięcie pod uwagę woli tej osoby co do pobytu w danej miejscowości. Zdaniem Prezydenta Miasta L., powyższe świadczy o tym, że to B. powinien zostać uznany za miejsce zamieszkania H.B. w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 K.c. i tym samym organem właściwym do rozpoznania jej wniosku o skierowania do domu pomocy społecznej jest Burmistrz B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem B. a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H.B. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Dla rozpoznania sporu o właściwość zaistniałego w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 101 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Innymi słowy, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Z akt sprawy wynika, że H.B. jest zameldowana na pobyt stały w L. przy ul. [...], gdzie od dnia 3 marca 1972 r. wynajmuje lokal komunalny. Od września 2018 r., w związku z pogarszającym się stanem zdrowia, zamieszkuje u córki – M.K. w B. przy ulicy [...] i wymaga stałej opieki. Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt [...] orzekł o umieszczeniu H.B. w domu pomocy społecznej bez jej zgody. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze przedstawione wyżej ustalenia, uznać należy, że od września 2018 r. centrum spraw życiowych H.B. przeniosło się do B., gdzie mieszkając u córki znalazła niezbędną pomoc i opiekę oraz realizuje swoje podstawowe czynności życiowe. Miasto B. stało się nowym miejscem pobytu zainteresowanej oraz ośrodkiem jej osobistych spraw, a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 K.c. Co istotne, sama wnioskodawczyni – wbrew twierdzeniu Burmistrza B. – nie podaje L. jako swojego miejsca zamieszkania i nie podkreśla swojego związku emocjonalnego z tą miejscowością. Fakt, że jej córka – M.K., u której wnioskodawczyni mieszka i która się nią opiekuje, deklaruje, że w okresie najbliższych 12 miesięcy wyprowadzi się z B., nie stanowi przeszkody do stwierdzenia, że aktualnie to właśnie B. od ponad 2 lat jest miejscem, w którym koncentrują się czynności życiowe H.B. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że to właśnie B. jest aktualnie miejscem, w którym koncentrują się czynności życiowe wnioskodawczyni. W konsekwencji przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku H.B. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz B. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.