II OSK 1941/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 561/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na budowę pensjonatu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 561/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej spółka albo skarżąca) na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej Minister) z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] wydane w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na budowę pensjonatu. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym: Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] (dalej Dyrektor), działając na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. 2017 r. poz. 2205 ze zm., dalej u.o.m.) w związku z art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), w związku z wystąpieniem Starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na budowę budynku pensjonatu z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] i [...] w [...], jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], gmina [...], dokonał uzgodnienia projektu tej decyzji bez uwag. Dyrektor, ze względu na pozytywne uzgodnienie, odstąpił od uzasadnienia decyzji, zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Ministra postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., zapadłym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 oraz art. 144 k.p.a. W ocenie Ministra stan faktyczny ustalono zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ - odpowiadając na zarzut naruszenia art. 124 § 1 i 2 k.p.a. - wyjaśnił, że Dyrektor oparł się na art. 42 u.o.m., wskazującym kompetencje Dyrektora m.in. do uzgadniania decyzji w sprawie pozwoleń wodnoprawnych i pozwoleń na budowę dla obiektów budowlanych w polskich obszarach morskich, pasie technicznym, pasie ochronnym oraz portach i przystaniach morskich. Nie można zatem uznać, że wskazano nieprawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia. Organ nie zgodził się z zarzutem nieprecyzyjnego określenia podstawy prawnej zaznaczając, że wprawdzie należy wskazać miejsce publikacji tekstu jednolitego i dane ostatniej nowelizacji, niemniej nie jest to podstawa do uchylenia decyzji. Decyzja (postanowienie), które nie zawiera podstawy prawnej, bądź określa ją ogólnikowo, czy błędnie, nie jest wydane bez podstawy prawnej, a jedynie narusza art. 107 § 1 k.p.a. (decyzja) albo 124 §1 k.p.a. (postanowienie). Podstawa prawna danego rozstrzygnięcia bowiem istnieje. Co do uchybienia art. 124 § 2 k.p.a. organ zaznaczył, że zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a., odpowiednio stosowanym do postanowień, organ może odstąpić od uzasadnienia, gdy uwzględnia w całości żądania strony. Dyrektor odstąpił zatem od uzasadnienia postanowienia. Skargę na to postanowienie złożyła spółka zarzucając naruszenie: 1) art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji uprawniony był do odstąpienia od uzasadnienia postanowienia w sytuacji, gdy dotyczyło ono spornych interesów stron, efektem czego naruszono zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że podanie nieprawidłowej podstawy prawnej, tj. art. 42 ust. 2: u.o.m. nie stanowiło podstawy do uchylenia postanowienia, w sytuacji był nim nie art. 42 ust. .2, ale art. 37 ust. 3 u.o.m., a więc zachodziły przesłanki do uchylenia orzeczenia, ewentualnie 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. 12.4 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nieprecyzyjne powołanie podstawy prawnej - art. 42 ust. 2 u.o.m., nie stanowiło podstawy do uchylenia postanowienia, podczas gdy ww. przepis zawiera też punkty, a zatem organ zobowiązany był precyzyjnie wskazać, który z punktów przepisu stanowi podstawę postanowienia, a taki brak utrudnia skarżącej ocenę prawidłowości kwalifikacji prawnej. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie tej skargi. W zaskarżonym wyroku WSA przyznał, że organ I instancji nie powołał pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niemniej wynika ona jednoznacznie z uzasadnienia postanowienia, w którym Minister zaznaczył, że organ I instancji ocenił planowaną inwestycję na stan pasa nabrzeżnego (pasa ochronnego), tj. stosownie do art. 37 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 2 u.o.m. zgodnie z właściwością (art. 42 ust. 2 u.o.m.). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było zatem uzgodnienie, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.o.m. Organ uzgadniał projekt opisanej wyżej decyzji. Prawidłowo organ - odwołując się do definicji pasa ochronnego (obszaru, w którym działalność człowieka wywiera bezpośredni wpływ na stan pasa technicznego) oraz § 1 ust. 2 cyt. rozporządzenia w sprawie określenia minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technicznego i ochronnego oraz sposobu wyznaczania ich granic (Dz. U. poz. 820, ze zm.) - przyjął, że działki o nr [...] i [...] nie leżą w pasie technicznym. Nie są też położone na obszarach zagrożonych powodzią. Organ w swej ocenie wziął pod uwagę mapy zagrożenia i ryzyka określone w Informatycznym Systemie Osłony Kraju http://mapy.isok.qov.pl/imap/. Ponadto ustalono, że pas techniczny o szerokości 55 m na obszarze położonym na wysokości działek zabezpiecza opaska brzegowa, która stanowi ochronę przed erozją i uniemożliwia jego przesuwanie w głąb lądu. Dodatkowo pas techniczny porasta roślinność ochronna, która przeciwdziała jego degradacji. Jak zaznaczył Minister, taka szerokość pasa technicznego w tym miejscu sprawia, że nawet przy wysokich stanach morza bez wpływu na jego stan pozostaje mogąca pojawiać się na tym terenie woda gruntowa. Z dokumentacji projektowej wynika również, że inwestor zamierza odprowadzać wody opadowe z dachu i balkonów do zbiornika retencyjno-rozsączającego, a zatem nie do gruntu oraz przewiduje nasadzenia kompensacyjne krzewów, jak i rozwiązania techniczne chroniące obiekt przed wahaniami poziomu wód morskich do rzędnej +2,5 m n.p.m. Nie zasługiwały na aprobatę również pozostałe zarzuty skargi, w tym dotyczące naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. Brak uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia nie dyskwalifikuje bowiem jego istnienia. Jest to brak podlegający konwalidacji w trybie instancyjnym. Stanowi on o naruszeniu prawa, jednak nie może skutkować usunięciem z obrotu prawnego, jeżeli został on uzupełniony przez organ drugiej instancji. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. WSA podkreślił nadto, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem postanowienia, chodzi bowiem wyłącznie o naruszenie charakteryzujące się istotnym wpływem na wynik sprawy. O takim naruszeniu można mówić tylko w przypadku, że gdyby ono nie zaistniało, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie. Brak przedstawienia argumentacji w tym zakresie w skardze, nie pozwala przyjąć, że doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania. Innymi słowy, stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia przepisów postępowania, ma też obowiązek wykazać istotny wpływ wskazanego uchybienia na wynik sprawy. Natomiast skarżąca - poza wskazaniem samego naruszenia - nie wyjaśniła, że gdyby do niego nie doszło, to rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyła jedynie, że z uwagi na brak uzasadnienia postanowienia, została pozbawiona możliwości zapoznania się z merytorycznym stanowiskiem organu I instancji, dodając jednocześnie, że mogła odnieść się do stanowiska Ministra, jednak z tożsamego uprawnienia nie mogła skorzystać wobec orzeczenia, którego braki wykluczały możliwość jego zajęcia. W skardze kasacyjnej [...] S.A., zastępowana przez adwokata, powołując się na art. 173 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz na art. 177 § 1 p.p.s.a. zaskarżyła wyrok z dnia 30 października 2019 r. w całości, opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach: 1) z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez uznanie sądu jakoby brak sporządzenia uzasadnienia przez organ I instancji, stanowiący w istocie naruszenie art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. nie był brakiem istotnym i podlegał konwalidacji w trybie instancyjnym w sytuacji, gdy brak uzasadnienia organu I instancji pozbawił skarżącego możliwości zajęcia wobec tego orzeczenia jakiegokolwiek merytorycznego stanowiska, czego nie konwalidowało bynajmniej sporządzenie uzasadnienia przez organ II instancji, bowiem skarżący mógł się zapoznać, a następnie dokonać analizy i ewentualnej oceny jedynie jednego z orzeczeń wydanych przez organy obu instancji – postanowienia Ministra z dnia [...] grudnia 2018 r. – co z kolei stanowi o naruszeniu art. 15 k.p.a., 2) z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez powielenie błędu organu II instancji wyrażającego się uznaniem sądu, jakoby naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a., będące następstwem podania przez organ I instancji nieprawidłowej podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 42 ust. 2 u.o.m. nie stanowiło podstawy do uchylenia postanowienia tego organu w sytuacji, gdy podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił nie art. 42 ust. 2 u.o.m. ale art. 37 ust. 3 tej ustawy, a zatem zachodziły przesłanki do uchylenia orzeczenia organu I instancji, ewentualnie 3) z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przez powielenie błędu organu II instancji wyrażającego się uznaniem sądu, jakoby naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a., będące następstwem powołania przez organ I instancji podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia w sposób nieprecyzyjny, tj. "art. 42 ust. 2" nie stanowiło podstawy do uchylenia postanowienia tego organu, podczas gdy powołany przez organ I instancji przepis w opisującej go jednostce redakcyjnej zawiera również punkty, a zatem organ ten zobowiązany był precyzyjnie wskazać, który z punktów wymienionego przepisu stanowił podstawę wydanego przezeń postanowienia, gdyż brak takiego wskazania utrudnia skarżącej ocenę prawidłowości dokonanej przez wymieniony organ kwalifikacji prawnej, co stanowiło przesłankę do uchylenia postanowienia organu I instancji. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie od strony przeciwnej niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczenie rozpoznania sprawy do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw. Wykroczenie poza ich obręb dopuszczalne jest jedynie w razie zaistnienia jednej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził jednak wystąpienia którejkolwiek z nich w niniejszym postępowaniu. Skarżąca kasacyjnie nietrafnie zarzuciła sądowi I instancji naruszenie wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów postępowania administracyjnego. Wymienione uchybienia, którymi dotknięte było postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. zostały wyeliminowane już na etapie postępowania odwoławczego. W postanowieniu z dnia [...] grudnia 2018 r. Minister wskazał podstawę prawną, w oparciu o którą zapadło rozstrzygnięcie uzgadniające projekt decyzji o pozwoleniu na budowę, a także wyjaśnił jakich uchybień dopuścił się organ I instancji, niwelując w ramach wydanego postanowienia ich skutki. Wszystko to zostało dostrzeżone przez sąd I instancji, który trafnie dodał, że każde uchybienie przepisom postępowania do tego, aby mogło odnieść skutek w postaci wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego musi mieć wpływ na jego treść. Takiego hipotetycznego oddziaływania w niniejszej sprawie nie ma. Nie zostało ono wskazane ani na etapie postępowania administracyjnego, ani w skardze, ani też w skardze kasacyjnej, mającej polemiczny charakter względem treści uzasadnienia wyroku z dnia 30 października 2019 r. Skarżąca kasacyjnie powtarzając cały czas zarzuty względem postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 r. pomija istotną okoliczność, zgodnie z którą jednym z celów trybu instancyjnego jest eliminacja zaistniałych uchybień i doprowadzenie do wydania w pełni zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Organ II instancji powtórnie rozpoznaje sprawę administracyjną w tym celu, aby została ona załatwiona w sposób merytorycznie prawidłowy i zgodny z prawem. Organ ten powinien dążyć do podjęcia rozstrzygnięcia co do meritum, a nie do uchylenia zaskarżonego aktu w sytuacji stwierdzenia jakiegokolwiek uchybienia, którego dopuścił się organ I instancji. Odwrotne, mechaniczne pojmowanie instancyjności postępowania administracyjnego prowadziłoby do niekończącego rozpoznawania tych samych spraw, które krążyłyby między dwoma instancjami. Tymczasem podstawowym celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie danej sprawy, a nie skupianie się na samych tylko uchybieniach organów i na tym, żeby zarówno w ramach I, jak i II instancji strona miała możliwość zajęcia stanowiska w oparciu o ten sam materiał dowodowy, równie obszerny i treściowo ze sobą zbieżny. Tendencja do tego, aby na pierwszym miejscu postawić prawo strony do rozstrzygnięcia sprawy, a nie samo tylko dążenie do wyeliminowania wszystkich błędów i uchybień organu już w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego, znalazła swoje potwierdzenie w nowelizacji przepisów dotyczących odwołania w k.p.a., dokonanych mocą art. 1 pkt 31-34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Na mocy wprowadzonych zmian poszerzone zostały uprawnienia organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) oraz w dalszym zakresie ograniczone możliwości do podejmowania przez ten organ rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli tylko istnieją ku temu warunki, organ II instancji powinien czynić starania do podjęcia rozstrzygnięcia co do meritum, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, a nie skupiać się na odłożeniu w czasie podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Z przedstawionych względów sformułowane zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na aprobatę. Raz jeszcze należy podkreślić, że uchybienia i braki, jakich dopuścił się organ wydając postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r., zidentyfikowane w podstawach kasacyjnych, zostały usunięte na etapie postępowania odwoławczego. Skarżąca kasacyjnie mogła tym samym zapoznać się z merytorycznym stanowiskiem organu odwoławczego. Spółka akcentując zaistniałe uchybienia nie wyjaśniła, jakich okoliczności nie mogła podnieść w postępowaniu pierwszoinstancyjnym czy też w odwołaniu od postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 r. i w jaki sposób brak ten negatywnie zaważył na jej sytuacji prawnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.