VI SA/Wa 1844/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2019 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Strona", "Skarżący"), jest decyzja z [...] czerwca 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO") nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570, z późn. zm.), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie wymierzenia Stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że Prezydent W., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: "u.d.p."), uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej dla Strony za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) al. [...] w rej. nr [...] w dniach [...] lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści [...] w dniach [...] lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści [...] w dniu [...] marca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści [...] o powierzchni 1,68 m2, natomiast w dniach, [...] lutego oraz [...] marca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,20 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 1302,84 zł. SKO wskazało, że organ I instancji decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. Prezydent W. nałożył na Stronę karę za zajęcie pasa drogowego Al. [...] w rej. nru [...] w W. w okresie od [...] stycznia do [...] lutego 2019 r. Następnie, [...] lutego 2019 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego Al. [...] w rej. nru [...] w W. i stwierdzili zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzez umieszczenie w nim ww. reklam o treści [...]. Pracownicy wykonali dokumentację fotograficzną, zmierzyli urządzenie, opisali jego usytuowanie i rozmiary, sporządzając protokół kontroli nr [...] oraz dokonując wpisów w karcie kontroli. W efekcie została wydana ww. decyzja I instancji z [...] kwietnia 2019 r. SKO rozpatrując odwołanie Strony od decyzji I instancji, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa wskazało, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów, które dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Z akt sprawy, jak wskazał organ, nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na przedmiotowe zajęcie pasa drogowego - nie podniosła takiej okoliczności także Strona. SKO wyjaśniło, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. SKO wskazało, że w niniejszej sprawie ustalone zostało, że w dniach wskazanych w zaskarżonej decyzji, tj. w dniach [...] lutego, [...] marca 2019 r., doszło do zajęcia pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. [...] w rej. nr [...] poprzez umieszczenie w nim reklam o pow. 1,68 m2 bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi, oraz w dniach [...] lutego i [...] marca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim urządzenia reklamowego o pow. 0,20 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, tj.: protokole z kontroli pasa drogowego nr [...] z [...] lutego 2019 r., karcie kontroli zajęcia pasa drogowego, w której odnotowano, że w dniach [...] lutego i [...] marca 2019 r. funkcjonowały kolejne reklamy, dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli, znajdującej się na płycie CD-R, wypisie z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka ta stanowi drogę publiczną, wyrysie mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 oraz wydruku z mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczoną granicą pasa drogowego. W świetle powołanego wyżej materiału dowodowego, zdaniem SKO, nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że przedmiotowe reklamy i urządzenie znajdowały się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej – [...] w rej. nru [...] w dniach wskazanych w zaskarżonej decyzji. SKO dodało, że organ I instancji prawidłowo przyjął też, że tylko w dniach [...] lutego, [...] marca 2019 r. dowiedziono zajęcia pasa drogowego przez reklamy, zaś w dniach [...] lutego i [...] marca 2019 r. spółka zajęła pas drogowy poprzez umieszczenie w nim urządzenia reklamowego o pow. 0,20 m2, bez wskazania, że była na nim umieszczona reklama. Zdaniem SKO, organ I instancji prawidłowo również ustalił w zaskarżonej decyzji wysokość kary pieniężnej w kwocie 1302,84 zł, zgodnie z następującym wyliczeniem: (1,68 nr (powierzchnia reklamy) x 2,80 zł (stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej pod reklamę o powierzchni nie przekraczającej 3 m2, określona w poz. 20a załącznika nr 3 do uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji) x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty) x 21 (liczba dni zajęcia pasa drogowego przez reklamę)) + (1 m2 (powierzchnia urządzenia reklamowego - zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1 m2 traktowane jest jako zajęcie 1 mz) x 3,50 zł (stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej pod inne obiekty, określona w poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji) x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty) x 9 (liczba dni zajęcia pasa drogowego przez reklamę)) = 987,84 zl + 315,00 zl = 1302,84 zł. SKO stwierdziło, że reklama umiejscowiona jest w centrum miasta, w miejscu ponadnormatywnego ruchu i jest ona widoczna dla uczestników ruchu na Al. [...]. Na przedmiotowym odcinku jezdni natężenie ruchu należy do najwyższych w W., a dopuszczalna prędkość na omawianym odcinku drogi to 50km/h. Zatem nośnik reklamowy powodować może bezpośrednie zagrożenie w ruchu pojazdów i pieszych z uwagi na skupianie uwagi na treści reklamy, która została zlokalizowana w taki sposób, aby w jak największym stopniu przyciągać uwagę przechodniów i kierowców. Zatem, analizując niniejszą sprawę poprzez pryzmat przesłanki proporcjonalności działań zarządcy drogi, SKO doszło do wniosku, że zarządca drogi rozstrzygając w sprawie danej reklamy nie działał w sposób przekraczający celowość ochrony pasa, a jego działanie nakierowane było na ochronę bezpieczeństwa pasa drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżając decyzję SKO z [...] czerwca 2020 r. w całości, wniósł o jej uchylenie oraz decyzji I instancji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych), b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem, c) opinia biegłego geodety – na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 81a § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i ust. 6 u.d.p., poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby Skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia w terminach od [...] lutego, od [...] lutego, od [...] lutego oraz od [...] marca 2019 r. oraz [...] marca 2019 r. podczas gdy pierwsza kontrola organu miała miejsce w dniu [...] lutego 2019 r., a kolejne w dniach [...] oraz [...] lutego, a także [...] marca 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik był umieszczony w okresie pomiędzy kontrolami, 3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych, 4) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni al. [...] w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego, 5) art. 40 ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w zw. z art. 3 pkt 1) i pkt 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("dalej: "P.b."), poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. [...] występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu P.b., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 załącznika nr 3 do ww. uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za terminie od [...] lutego oraz od [...] marca 2019 r. wymierzono bezpodstawnie, 6) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 K.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku. Skarżący na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a."), wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. oraz dokumentu w postaci Opinii uzupełniającej Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] lipca 2020 r. (opinia wydana dla lokalizacji ul.[...], przy czym wnioski tej opinii mają charakter uniwersalny i znajdują zastosowanie również na gruncie niniejszej sprawy) w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić Organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. Skarżący poparł podniesione zarzuty obszerną argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.t.d.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.t.d., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.t.d.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącego reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego, karta kontroli, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Innego zdania jest Skarżący, który uważa, że naniesienie lokalizacji reklamy/wyświetlacza na mapę, które polegało na odręcznej notatce pracownika (inspektora) ZDM sporządzonej na mapie oraz na odręcznym i nieprecyzyjnym oznaczeniu miejsca, w którym znajduje się ten nośnik, nie może stanowić wystarczającego dowodu, że reklama umieszczona na fasadzie budynku znajduje się w pasie drogowym. Sąd podzielił stanowisko Skarżącego, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej – al. [...] w rej. nr [...] w dniach [...] lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści [...] w dniach [...] lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści [...], w dniu [...] marca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści [...] o powierzchni 1,68 m2, natomiast w dniach, [...] lutego oraz [...] marca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,20 m2, przymocowanego do elewacji budynku. Nie budzi wątpliwości, że al. [...] w rej. nr [...] stanowi pas drogowy, bowiem z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje ona działkę ewidencyjną nr [...]. Co do posadowienia jednak spornej reklamy w tym pasie drogowym nie ma pewności czy znajduje się w tym pasie drogowym bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Dodać należy, że z fotografii znajdujących się w aktach sprawy na płytce CD ze względu na fragmentaryczne ujęcie ściany budynku nie wynika, czy linia budynku jest prosta na całej długości i czy nie jest "pofałdowana" gzymsami i innymi wystającymi elementami. Wbrew stanowisku SKO, nawet sporządzone fotografie wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamę wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego, a wystające elementy ściany budynku wraz ze spornymi reklamami wchodzą w granice pasa drogowego, czy też najbardziej wystająca część ściany budynku znajduje się na granicy pasa drogowego. Jest to fundamentalna kwestia w niniejszej sprawie ponieważ od jej wyjaśnienia zależy ustalenie, czy również sporne w niniejszej sprawie reklamy znajdowały się w granicach pasa drogowego, czy też nie. Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie Skarżącego sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszył on prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 K.p.a., zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19). W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie Stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Potwierdza to dołączona do pisma Skarżącego z [...] stycznia 2020 r. opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z września 2019 r. Co prawda, Sąd nie przeprowadził dowodu z tej opinii, bowiem podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Jednakże nie stoi to na przeszkodzie posłużeniu się takim dokumentem przez Stronę postępowania gdyż w orzecznictwie przyjęto, iż opinie sporządzone na zlecenie strony, traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie jej stanowiska, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1769/09, z 21 lutego 2008 r. sygn. akt I GSK 468/07 i z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1539/06). W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.( por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08 ). Dodać też należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu na zajęcie pasa drogowego al. [...] w rej. nr [...] w dniach [...] lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści [...] , bez zezwolenia zarządcy drogi. W aktach sprawy znajduje się karta kontroli zajęcia pasa drogowego al. [...] w rej. nr [...] przeprowadzonej [...] lutego 2019 r. stwierdzająca występowanie w tym dniu powyższej reklamy. Brak jest natomiast takiego, czy też innego dowodu potwierdzającego występowanie tej reklamy od [...] lutego do [...] lutego 2019 r. Nie można uznać za taki dowód decyzji administracyjnej Prezydent W. z [...] marca 2019 r., wymierzającej Skarżącemu karę pieniężną za zajęcie w tym samym miejscu pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy za okres od [...] stycznia do [...] lutego 2019 r. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie miał możliwości zbadania prawidłowości wydania przez Prezydent W. decyzji z [...] marca 2019 r., w związku z czym Sąd nie może oprzeć się na tej decyzji i uznać za udowodnione przez organy, że przedmiotowa reklama znajdowała się w spornym miejscu pasa drogowego również w okresie od [...] lutego do [...] lutego 2019 r. Zaskarżona decyzja, z powyższych względów, dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie Stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz.1829) począwszy od [...] października 2020 r. W., będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z tym, na podstawie zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem W. obszarem czerwonym ( § 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia), a także brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron – Sąd rozpoznał tę skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.