II SA/Ol 630/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Stawiguda na uchwałę Rady Powiatu Olsztyńskiego z dnia 20 grudnia 2019 r., nr IX/137/2019 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej dróg na terenie gminy Stawiguda oddala skargę. UZASADNIENIE Rada Powiatu w Olsztynie, uchwałą nr IX/137/2019 z dnia 20 grudnia 2019 r., na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511 z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 5c i 5d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.), dalej jako "u.d.p.", uchwaliła, że pozbawia się dotychczasowej kategorii drogi powiatowej bez numeru odcinki byłej drogi krajowej nr 51 na terenie gminy Stawiguda o przebiegu przedstawionym na załączniku graficznym do uchwały. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w efekcie oddania do użytku nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej nr 51 na odcinku pomiędzy miastem Olsztynek a miastem Olsztyn, dotychczasowy przebieg drogi krajowej nr 51 na odcinkach zaznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej uchwały, w myśl zapisów art. 10 ust. 5a u.d.p., zaliczony został do kategorii dróg powiatowych. Wskazano na postanowienia art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym – rada powiatu może pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi o proporcjonalnej długości do odcinka przejętego od innego zarządcy drogi. Przedmiotowe odcinki drogi powiatowej nie spełniają definicji drogi powiatowej, tzn. nie stanowią połączenia między miastami będącymi siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Przejęte przez Powiat Olsztyński odcinki byłej drogi krajowej nr 51 mają charakter drogi obsługującej lokalny ruch samochodowy. Ponadto, drogi te stanowią połączenia pomiędzy drogami wewnętrznymi wybudowanymi wzdłuż drogi krajowej S51 oraz drogami gminnymi. Mając na uwadze powyższe, przedmiotowe odcinki drogi powiatowej w ogólnym układzie sieci dróg na terenie całego powiatu mają znikome znaczenie. Jednocześnie, zgodnie z zapisami Planu Rozwoju Sieci Drogowej Powiatu Olsztyńskiego przedmiotowe odcinki drogi powiatowej nie zostały uwzględnione w podstawowej ani uzupełniającej, sieci dróg powiatowych. Stwierdzono w uzasadnieniu, że trafnym pozostaje założenie, że przedmiotowe odcinki drogi nie będą spełniać w przyszłości funkcji dotychczasowej przypisanej do nich klasy użytkowej, jak również niższych klas przypisanych dla kategorii dróg powiatowych (GP, G lub Z). O zamiarze podjęcia w trybie art. 10 ust. 5d u.d.p. uchwały poinformowano Wójta Gminy Stawiguda. W skardze na powyższą uchwałę, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Gmina Stawiguda zarzuciła naruszenie: 1. art. 6a ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 5c u.d.p., przez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinków dróg, które stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin; 2. art. 146 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nałożenie na gminę nowego zadania, co stanowiło wkroczenie w zakres samodzielności gminy; 1. art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez brak merytorycznego uzasadnienia do podjętej uchwały; 2. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej jako: "k.p.a" i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do uchwalenia przez Radę Powiatu uchwały w oparciu o nieznany skarżącej materiał dowodowy oraz dowolną jego ocenę. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wprowadzony ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, tzw. mechanizm kaskadowego przekazania dróg w drodze stosownych uchwał innym jednostkom samorządu terytorialnego, nie może być utożsamiany z tym, ze bez względu na przesłanki ustawowe, organ jest uprawniony, aby dany odcinek drogi "zrzucić" o jedną kategorię innej jednostce samorządu terytorialnego. Zostały przez ustawodawcę wyznaczone granice, które wymagają wykazania zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek, uzasadniających pozbawienie uchwałą danej kategorii drogi. W niniejszej sprawie, w ocenie strony skarżącej, brak jest merytorycznego uzasadnienia uchwały do którego skarżąca mogłaby się odnieść. Ponadto, brak materiału dowodowego w postaci przeprowadzonych analiz, czy chociażby podstaw którymi się kierowano uznając przedmiotowe odcinki za drogi wyłącznie o znaczeniu lokalnym i niespełniającym definicji z art. 6a ust. 1 u.d.p. W przekonaniu skarżącej, przedmiotowe odcinki drogi spełniają wymagania stawiane przez przepis ustawy i pozwalają zaliczyć je do dróg powiatowych. W konsekwencji powyższego, dekategoryzacja przedmiotowych odcinków drogi powiatowej, dokonana została wbrew wymogom art. 10 ust. 5c u.d.p. oraz art. 6a ust 1 tejże ustawy. Podjęcie przez organ stanowiący uchwały jest możliwe pod warunkiem, że zostanie wykazane, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi powiatowej. W ocenie skarżącej, pozbawienie kategorii drogi powiatowej drogi stanowiącej połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą stanowi rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej uchwały, że jest to droga lokalna, strona powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. II CSK 637/14 w którym wskazano, że o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii i określeniu, czyją własność ona stanowi, decyduje nie sposób wykorzystania danego odcinka drogi i jego położenie, ale przepis ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że uchwałą Sejmiku Województwa Nr XXXIV/747/18 z dnia 19 lutego 2018 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej bez numeru ( odcinek byłej drogi krajowej nr 51) na terenie Gminy Stawiguda pozbawiono odcinki drogi wojewódzkiej kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczono je do kategorii dróg powiatowych. Przedmiotowe odcinki drogi powiatowej nie spełniają definicji drogi powiatowej, tzn. nie stanowią połączenia między miastami będącymi siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Przejęte przez Powiat Olsztyński odcinki byłej drogi powiatowej nr 51 mają charakter drogi obsługującej lokalny ruch samochodowy. Drogi stanowią połączenia pomiędzy drogami wewnętrznymi wzdłuż drogi krajowej S51 oraz drogami gminnymi. Odcinki te leżą w ciągu tych dróg. Nie łączą miast, a siedziby połączone są przez drogę krajową i tylko drogą krajową można tam dojechać. Wskazano, że ciężko byłoby utworzyć z takich odcinków sieć, ciąg dróg powiatowych tj. jednej drogi składającej się z dróg kilku kategorii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 w zw. § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W świetle powyższych kryteriów, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca Gmina posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała organu powiatowego narusza jej interes prawny. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza bowiem zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem po stronie właściciela obowiązków zarządcy drogi - obowiązków związanych z utrzymywaniem drogi i ponoszeniem nakładów. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu w Olsztynie nr IX/137/2019 z dnia 20 grudnia 2019 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej dróg na terenie gminy Stawiguda. Podstawę podjęcia tej uchwały stanowi m.in. art. 10 ust. 5c i 5d u.d.p. Na wstępie rozważań wskazać należy, że regulacja zawarta w art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. dotyczy, tzw. kaskadowego przekazywania dróg. Powyższe przepisy zawierają regułę, że odcinek drogi określonej kategorii, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem, drogi staje się drogą kategorii niższej. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p., odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a ustawy). Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, stanowiącym podstawę prawną uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie, rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d). Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5f). W sytuacji przekazania dotychczasowej drogi powiatowej gminie w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p., rzeczą organów tej jednostki samorządu terytorialnego jest poczynienie ustaleń, czy przekazany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi powiatowej. W niniejszej sprawie, w następstwie zastąpienia drogi nr 51 na odcinku pomiędzy miastem Olsztynek a miastem Olsztyn, nowo wybudowanym odcinkiem drogi, podjęto uchwałę o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinków byłej drogi krajowej nr 51 na terenie Gminy Stawiguda o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej. Pomimo, że z treści art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika wprost obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu, rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo, dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na organy gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej, przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, LEX247924; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., IIOSK 1468/08, LEX 490933; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX 597395; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09, LEX 555875). Podkreśla się, że "żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP). Im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Wymóg uzasadnienia uchwały (...) wynika z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP" (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., II OSK 1154/12, LEX 1251758). Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała została w sposób należyty uzasadniona. Zawiera materialnoprawne przesłanki rozstrzygnięcia oraz wskazuje, w oparciu o jakie konkretnie przesłanki Rada Powiatu ustaliła, że sporny odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznanie go za drogę kategorii powiatowej. Treść zaskarżonej uchwały precyzuje jej przedmiot, to jest z załącznika do uchwały w sposób niebudzący wątpliwości wynika, które odcinki drogi zostały pozbawione kategorii drogi powiatowej. Odcinki drogi pozbawione dotychczasowej kategorii pokrywają się z długością odcinków pozbawionych kategorii drogi wojewódzkiej w uchwale Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego Nr XXXIV/747/18 z dnia 19 lutego 2018 r. (Dz.Urz.Woj. Warm. – Maz. z 2018 r. poz. 1222). Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 6a ust. 1 u.d.p. wskazać należy, że przepis ten zakreśla warunki dla uznania drogi za drogę powiatową przyjmując, że do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zgodnie z generalnym podziałem dróg na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, w majątku gminy powinny pozostać drogi o znaczeniu lokalnym. Do majątku województwa powinny zostać przekazane jedynie drogi o znaczeniu regionalnym lub ponadlokalnym, czyli niespełniające definicji drogi gminnej. Sejmik województwa będzie mógł podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. W takiej sytuacji, odcinek ten zostanie zaliczony do kategorii drogi powiatowej, która stanowić powinna połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Jak wynika z uzasadnienia podjętej uchwały - analizowane fragmenty drogi utraciły charakter drogi powiatowej, przejmując do obsługi ruch lokalny, w związku z wybudowaniem nowego odcinak drogi S51. Podkreślić należy, że w ocenie charakteru drogi istotne jest znaczenie, funkcja podstawowa, jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze. Przy zastosowaniu trybu kaskadowego przekazywania dróg nie jest konieczne spełnianie przez przekazywaną drogę definicji pozytywnej drogi gminnej – art.. 7 u.d.p., wymagane jest natomiast spełnienie przesłanek negatywnych zgodnie z art. 6a tej ustawy. Jednocześnie zaakcentować należy, że sporne odcinki drogi nie stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin, ani siedzib gmin między sobą, a zatem nie spełniają kryteriów drogi powiatowej, wynikających z art. 6 ust. 1 u.d.p. Droga stanowi połączenia pomiędzy drogami wewnętrznymi wzdłuż drogi krajowej S51 oraz drogami gminnymi. Reasumując powyższe, skład orzekający stwierdził, że Rada Powiatu w Olsztynie, zgodnie z prawem skorzystała z kompetencji przysługującej jej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. i pozbawiła sporny odcinek drogi - kategorii drogi powiatowej. W przedmiotowej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zarzucanych w skardze przepisów Konstytucji, przepisów k.p.a., art. 6a ust. 1 i art. 10 ust. 5c u.d.p., które mogłyby stanowić podstawę do uznania, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu jest sprzeczna z prawem, a w konsekwencji nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tych okolicznościach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.