II SA/Ke 447/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE II SA/Ke 447/20 Uzasadnienie Decyzją z dnia 24 lutego 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania R. O. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 6 grudnia 2019 r. znak: [...] uchylającej w całości decyzję nr [...] znak: [...] z dnia 2 maja 2019 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy sportowej otwartej zlokalizowanej na działce nr ewid. 597 obręb D., gm. P. i odmawiającej zatwierdzenia regulaminu strzelnicy sportowej otwartej zlokalizowanej na działce nr ewid 597 obręb D. gm. P. z rygorem natychmiastowej wykonalności, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 2 maja 2019 r. nr [...] znak: [...] na wniosek R. O. Burmistrz Miasta i Gminy na podstawie art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji wydał decyzję zatwierdzającą regulamin opisanej wyżej strzelnicy. W dniu 6 listopada 2019 r. w związku z zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy strzelnicy sportowej otwartej na działce nr ewid. 597 obręb D. gm. P. Burmistrz Miasta i Gminy wydał postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego wydaniem własnej decyzji z dnia 2 maja 2019 r. nr [...]. W podstawie rozstrzygnięcia powołano art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz 147 K.p.a. Burmistrz Miasta i Gminy , po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia 6 grudnia 2019 r. znak: [...] w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 108 § 1 Kpa w zw. z art. 47 ustawy o broni i amunicji uchylił w całości własną decyzję z dnia 2 maja 2019 r. i odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy sportowej otwartej zlokalizowanej na działce nr ewid 597 obręb D. gm, nadając rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą, a bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o broni i amunicji w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Kontrola PINB wykazała, że skarżący nie posiada decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę ani pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie ze stanowiskiem organu, ujawnienie nowych okoliczności bądź nowych dowodów powinno uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane organowi wydającemu decyzję w postępowaniu głównym, to treść decyzji przedstawiałaby się inaczej niż to przyjęto ostatecznie w toku dotychczasowego postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji R. O. zarzucając naruszenie art. 47 w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o broni i amunicji oraz w zw. z rozporządzeniem MSWiA z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic podnosił, że organ błędnie uznał, że skarżący powinien legitymować się zgodą na realizację budowy strzelnicy sportowej w sytuacji, gdy naniesienia na działce skarżącego nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a skarżący spełnił wszystkie wymogi przewidziane prawem w tym zakresie, nadto organ nie był uprawniony do badania w niniejszej sprawie kwestii innych niż treść regulaminu. Zarzucając naruszenie art. 10 § 1, 81, 97 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1 i 2 i art. 147 Kpa oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 8, art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa podnosił, że pełnomocnik przed podjęciem decyzji nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, błędnie odmówiono zawieszenia postępowania, gdy przedłożenie przez skarżącego żądanych przez organ w terminie 7 dni dokumentów w postaci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę nie było możliwe, błędnie wznowiono postępowanie w sytuacji braku występowania nowych okoliczności faktycznych czy dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi, wreszcie błędnie oceniono materiał dowodowy. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia organu I instancji i dokonaną przez niego ocenę prawną zawartą w rozstrzygnięciu. Przytaczając brzmienie art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2019 r. poz. 284 z późn. zmian.), zwanej dalej też ustawą, wskazał, że zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Przepisy powołanej ustawy określają zasady funkcjonowania strzelnic, zaś nie definiują czym jest strzelnica. Regulamin strzelnicy ma określać zasady zachowania bezpieczeństwa (art. 46 ust. 2 ustawy) tj. zasady zorganizowania strzelnicy, sposób zachowywania się osób korzystających ze strzelnicy, co wynika z treści wzorcowego regulaminu strzelnicy, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. We wzorcowym regulaminie określono warunki korzystania ze strzelnicy (rozdział 1), sposób obchodzenia się z bronią (rozdział 2) i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy (rozdział 3). Z kolei w art. 46 ust. 1 ustawy ustawodawca wskazał, że cel który chce osiągnąć (tj. zachowanie wymogów ochrony środowiska oraz wykluczenie możliwości wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska na strzelnicy), ma być uzyskany nie tylko przez odpowiednie zorganizowanie, ale także przez odpowiednie zlokalizowanie i zbudowanie strzelnicy. Skoro ustawa zawiera regulacje tylko w aspekcie sposobu zorganizowania strzelnicy, to zachowując spójność z innymi przepisami prawa, dla oceny prawidłowości wydania decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy, należy brać pod uwagę ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Bez względu bowiem na to czy strzelnica kwalifikuje się jako budynek, obiekt tymczasowy czy też budowla, regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony wobec obiektu, który nie jest strzelnicą w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1462/17. Jeżeli zatem w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy - brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Zdaniem Kolegium, Burmistrz Miasta i Gminy , prowadząc postępowanie administracyjne z wniosku R. O. w sprawie regulaminu strzelnicy, bazował na załącznikach do wniosku strony, wynikających z ustawy o broni i amunicji oraz rozporządzenia w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Na tym etapie postępowania nie badał, czy wnioskodawca posiada kompleksową dokumentację budowlaną, gdyż wymogu tego nie ma w przepisach ustawy, a regulamin strzelnicy jest ostatnim elementem niezbędnym do otwarcia i użytkowania tego obiektu. Przedłożone dokumenty pozwalały na wydanie w dniu 2 maja 2019 r. decyzji Nr [...]. Dopiero po jej wydaniu okazało się, że R. O. nie posiada niezbędnych decyzji i pozwoleń wynikających z prawa budowlanego, jak również dopiero po uzyskaniu decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy prowadził on na obiekcie prace budowlane. W ocenie Kolegium, wszystkie podniesione w uzasadnieniu okoliczności faktyczne, nieznane organowi pierwszej instancji w dacie wydawania decyzji z 2 maja 2019 r. spowodowały, że Burmistrz Miasta i Gminy prawidłowo przyjął, iż zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, a w konsekwencji do uchylenia własnej decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy. Okazało się bowiem, że regulamin strzelnicy obowiązuje, natomiast w sensie prawa budowlanego strzelnica nie istnieje. Zaskarżona decyzja w ocenie Kolegium jest zatem prawidłowa, zaś zarzut naruszenia art. 47 w związku z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o broni i amunicji nieuzasadniony. Odnosząc się do procesowych zarzutów odwołania Kolegium uznało je za bezzasadne. Nie znajdując podstaw do zmiany, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu w Kielcach R. O. zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa przez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy ; - art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy ze względu na brak nowych okoliczności faktycznych w sprawie organ odwoławczy powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie względnie odmówić uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy ; - art. 8 § 1 Kpa przez bezzasadne uznanie, że organ może arbitralnie odstąpić od dokonanej wcześniej oceny stanu faktycznego pod względem prawnym, co nie budzi zaufania uczestnika postępowania administracyjnego do organu władzy publicznej, przeciwnie – wzbudza w nim poczucie niepraworządnego działania aparatu administracyjnego; W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 Ppsa skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że we wznowionym postępowaniu Burmistrz Miasta i Gminy dokonał odmiennej wykładni art. 47 w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy o broni i amunicji prowadzącej do przyjęcia, że posiadanie decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie jest warunkiem sine qua non zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Powyższe okoliczności nie były więc istotne dla organu I instancji w dacie podjęcia decyzji z 2 maja 2019 r. Niezrozumiałe jest stanowisko Kolegium, z którego wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy mógł zatwierdzić regulamin strzelnicy, bo inwestor spełnił wymogi prawa, przy jednoczesnym przyjęciu, że ten sam organ mógł uchylić decyzję pierwotną, bo wyszły na jaw nowe okoliczności, które istniały w dniu wydania decyzji pierwotnej, nie były znane organowi i mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Powołując się na liczne wyroki sądów administracyjnych skarżący za utrwalony uznał pogląd, że nowa wykładnia prawa nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania. Takiej przesłanki nie stanowi też odmienna ocena stanu faktycznego już znanego organowi, dokonana przez inny organ. Kierując się stanowiskiem orzecznictwa i doktryny skarżący stwierdził, że wznowienia postępowania nie można uzasadniać brakiem należytej znajomości prawa przez osobę reprezentującą organ administracji państwowej, tym bardziej, gdy w wyniku decyzji tego organu obywatel (strona) nabywa w dobrej wierze określone uprawnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością enumeratywnie wyliczoną w art. 145 § 1 pkt 1 -8 Kpa. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kpa może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Pojęcie dowodu wynika z art. 75 Kpa. Przez okoliczności faktyczne należy natomiast rozumieć zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa i wykładni prawa. Okoliczność faktyczna to okoliczność dotycząca stanu faktycznego sprawy. W analizowanej sprawie wszczętej z urzędu, Burmistrz Miasta i Gminy w postanowieniu z 6 listopada 2019 r. jako przesłankę wznowieniową wskazał art. 145 § 1 pkt 5 Kpa tj. zaistnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Tą okolicznością, w ocenie organu I instancji, było wpłynięcie do urzędu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 października 2019 r., znak: PINB z którego wynikało, że R. O. nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwolenia na budowę i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak w tym zakresie informacji organ uznał za wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych nie znanych w dacie podjęcia decyzji z 2 maja 2019 r. zatwierdzającej regulamin strzelnicy. Jak wynika z akt sprawy, zarówno organ I jak i II instancji prowadząc postępowanie wznowieniowe uznały, że wydanie decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy na podstawie art. 47 ustawy o broni i amunicji uzależnione jest nie tylko od dołączenia do wniosku regulaminu, który spełnia wymagania przewidziane w rozporządzeniu MSWiA z dnia 15 lutego 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic, a który to wymóg skarżący spełnił. Organy podzielając pogląd wyrażony w wyroku NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1462/17 – lex nr 2446376 przyjęły, że zatwierdzenie regulaminu strzelnicy wymaga również dokumentów potwierdzających legalność strzelnicy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W konsekwencji, jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy – brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Jednocześnie, co wymaga podkreślenia, Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że organ I instancji wydając decyzję z 2 maja 2019 r. nie badał, czy wnioskodawca posiada kompleksową dokumentację budowlaną, gdyż wymogu tego nie ma w przepisach ustawy o broni i amunicji. Skarżący słusznie zatem podnosi, że u podstaw wznowionego postępowania legło dokonanie przez organ odmiennej wykładni art. 47 w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy o broni i amunicji polegającej na przyjęciu, że posiadanie decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie jest warunkiem sine qua non zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Uwzględniając dorobek orzeczniczy i literaturę przedmiotu zgodzić należy się ze stanowiskiem, że ustalona w judykaturze nowa wykładnia przepisu prawnego, która, gdyby była zastosowana w sprawie, spowodowałaby odmienną decyzję, nie jest podstawą do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, gdyż w tym przypadku nie mamy do czynienia ani z nowym dowodem, ani z nową okolicznością faktyczną. Nie stanowi także podstawy do wznowienia postępowania dokonana przez organ administracji odmienna od poprzedniej ocena materiału dowodowego sprawy, nawet jeżeli jest to ocena stanu faktycznego błędna pod względem prawnym (wyrok NSA z 24 lipca 1997 r., I SA/Łd674/96, Lex nr 30328), lub interpretacja przepisów prawa lub ich zastosowanie w określonym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 20 stycznia 1998 r., I SA/Lu 26/97, Lex nr 34651, NSA z 23 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 1331/97, ONSA 2000, nr 2, poz. 74). Z podniesionych wyżej względów Sąd uznał, że organy nie wykazały zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Ponownie rozpoznając sprawę, kierując się wyrażonym przez Sąd poglądem, o ile nie istnieją inne przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, organ powinien umorzyć postępowanie. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa. Na zasądzoną kwotę składają się: uiszczony wpis od skargi (200zł), wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) – 480zł oraz oplata skarbowa od pełnomocnictwa (17zł).