II OSK 1455/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]. Sp. j. J. P. i J. P. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2328/19 w sprawie ze skargi [...]. Sp. j. J. P. i J. P. z siedzibą w M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 kwietnia 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy zezwolenia na odstępstwo od zakazów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2328/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. j. J. P. i J.P.1 z siedzibą w M. (dalej: Spółka) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na odstępstwo od zakazów. W motywach wydanego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył obszaru rezerwatu przyrody P. utworzonego w drodze zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody (M.P. z 1996 r. nr 5, poz. 54). Skarżąca Spółka wystąpiła o zezwolenie na odstępstwa od zakazów określonych w art. 15 ust. 1 pkt 1, 7, 15, 18, 20, 22 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz.2134 ze zm.). tj.: - budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody; - zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody; - ruchu pieszego, rowerowego, narciarskiego i jazdy konnej wierzchem, z wyjątkiem szlaków i tras narciarskich wyznaczonych przez dyrektora parku narodowego, a w rezerwacie przyrody - przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska; - ruchu pojazdów poza drogami publicznymi oraz poza drogami położonymi na nieruchomościach stanowiących własność parków narodowych lub będących w użytkowaniu wieczystym parków narodowych, wskazanymi przez dyrektora parku narodowego, a w rezerwacie przyrody przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska; - zakłócania ciszy; - wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, konkretyzując w decyzji z dnia 11 kwietnia 2017 r. istotną treść wniosku, zaznaczył, że według wnioskodawcy na skutek licznych przetamowań woda w rzece W. we wskazanym odcinku nie płynie korytem, lecz rozlewa się na okoliczne tereny. Ta okoliczność, w połączeniu z suszą, w ocenie Spółki spowodowała obniżenie poziomu wód w stawach rybnych należących do niej i nie pozwala na prowadzenie prawidłowej gospodarki rybackiej. Zdaniem Spółki doszło do niekorzystnych zmian stosunków wodnych w rezerwacie wymagających działań naprawczych, a wnioskowane przez nią czynności (udrożnienie koryta rzeki przez likwidację zabagnienia, konarów drzew) służyć mają naprawie stosunków wodnych w rezerwacie. Sąd zaznaczył również, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1521/17, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 4 stycznia 2017 r. nr DZP-WP.6205.112.2016.jb.3. Na skutek skargi kasacyjnej [...] od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1534/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że NSA w wyroku z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1534/18 stwierdził, iż całokształt materiału zebranego w sprawie pozwalał ustalić, że podstawowym i rzeczywistym celem wnioskowanego zezwolenia w trybie art. 15 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody jest zapewnienie dopływu wody do stawów hodowlanych znajdujących się poza obszarem rezerwatu. Sąd I instancji przy tym zgodził się z oceną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że wykonanie zaplanowanych przez wnioskodawcę czynności związanych z pogłębieniem i udrożnieniem koryta rzeki – celem zapewnienia przepływu wody do stawów hodowlanych – wiązałoby się ze zmianą stosunków wodnych na terenie rezerwatu. W jego ocenie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedmiotem postępowania zainicjowanego przez Spółkę była ocena, czy udrożnienie i pogłębienie koryta rzeki W. na terenie rezerwatu jest uzasadnione potrzebą ochrony przyrody (art. 15 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). Zaplanowane przez wnioskodawcę czynności prowadzące do większego przepływu koryta rzeki oraz zmniejszenia wylewów rzeki na obszarze rezerwatu, stanowi odstępstwo od zakazu zmiany stosunków wodnych, przewidzianego w art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że realizacja wnioskowanych czynności (tj. usunięcie zamulenia rzeki W. do głębokości 0.5 m i rozplantowanie materiału z odmulenia w pobliżu brzegu rzeki; usunięcie z koryta rzeki obumarłych krzewów oraz gałęzi drzew) mających na celu prowadzenie prawidłowej gospodarki rybackiej poza obszarem rezerwatu, wpłynie negatywnie na zachowanie cennych zespołów roślinnych rezerwatu, w obrębie którego występują cenne siedliska przyrodnicze, ściśle związane z warunkami hydrologicznymi tj. łęg jesionowo-olszowy oraz łęg wiązowo-jesionowy. Jedną z podstawowych wartości przyrodniczych rezerwatu P. jest bowiem występowanie okresowych rozlewisk warunkujących występowanie lasów łęgowych. Sąd zwrócił uwagę, że przytaczając literaturę fachową organ wykazał, że w zakresie ochrony siedlisk łęgowych, w większości przypadków, najlepszą metodą ochrony łęgów jest ochrona bierna, ewentualnie odtwarzanie zjawiska zalewów. Natomiast pogłębianie koryta rzek jest wskazywane jako główne zagrożenia dla istnienia siedlisk łęgowych. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione i oddalił skargę. W skardze kasacyjnej P. Sp. j. J.P. i J.P.1 z siedzibą w M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekając się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz.2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), przez dokonanie nieprawidłowej interpretacji art.15 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody przez błędne przyjęcie, że prace przywracające stan rezerwatu przyrody z chwili jego utworzenia nie są pracami utrzymaniowymi, a są pracami regulacyjnymi, których wykonanie nie było uzasadnione potrzebą ochrony przyrody, 2. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.135 p.p.s.a. i art. 7, art. 10, art. 61 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 2, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej: "k.p.a."), przez błędne przyjęcie przez Sąd, że organy zebrały pełny materiał dowodowy, dokonały ustalenia stanu faktycznego oraz okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, iż w omawianej sprawie nie występuje przesłanka do wydania decyzji zastosowania zwolnienia na odstępstwo od zakazów zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na brak podstaw, 3. niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku zweryfikowania okoliczności istotnych dla sprawy, zwłaszcza na nieustaleniu, czy w przedmiotowej sprawie występuje jedynie interes gospodarczy skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1534/18, przesądzając, że podstawowym i rzeczywistym celem skarżącej Spółki jest zapewnienie dopływu wody do stawów hodowlanych znajdujących się poza terenem rezerwatu. W powołanym wyroku NSA przesądził również, że zakres prac, które zamierza wykonać skarżąca Spółka prowadzi do zmiany stosunków wodnych na terenie rezerwatu, co wymaga uzyskania zgody na odstępstwo od zakazu określonego w art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Tym samym jako chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, pomijając jego wadliwą konstrukcję, poprzez brak wskazania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Kwestia dotycząca jak należy zakwalifikować wnioskowane przez skarżącą roboty i jakiemu celowi one służą, została już rozstrzygnięta w powołanym powyżej wyroku i zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można również oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przepis ten powoduje również, pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, iż pewne kwestie sporne w sprawie zostają ostatecznie przesądzone. Prowadzi to w konsekwencji do zawężenia granic ponownego rozpoznania sprawy. Jednocześnie należy zauważyć, że decyzja administracyjna udzielająca zgody na odstępstwo od zakazów na podstawie art. 15 ust.4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody ma charakter uznaniowy, o czym świadczy posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "może". Konsekwencją przyjęcia takiego rozwiązania jest przyznanie organowi administracji wyboru w zakresie udzielenia zwolnienia lub nie. Oczywiście uznanie to nie będzie miało charakteru dowolnego, zostało bowiem ograniczone koniecznością realizacji jednego z celów określonych w art. 15 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Dodatkowo ograniczenia te określone zostały w art. 107 k.p.a., który stanowi, że każda decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne, jak również prawne. Dlatego też w każdym przypadku wydania negatywnej decyzji, organ administracji publicznej powinien precyzyjnie wskazać, względy faktyczne i prawne leżące u podstaw podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie organ szczegółowo wyjaśnił przyczynę odmowy udzielenia zgody na odstępstwo w zakresie zmiany stosunków wodnych na obszarze rezerwatu wskazując, że celem ochrony rezerwatu przyrody P. zgodnie z zarządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody ( M.P. z 1996r. Nr 5, poz. 54) jest zachowanie ze względów naukowych, dydaktycznych i krajobrazowych dobrze wykształconych zasobów roślinnych, zarówno leśnych jak i nieleśnych z występującymi tu gatunkami chronionymi. W ocenie organu naturalny rozlewiskowy charakter rzeki W. przyczynia się do kształtowania tych zbiorowisk, stanowiąc przy tym doskonałe siedlisko dla wielu cennych chronionych gatunków roślin i zwierząt. Takie same stanowisko w sprawie zajął również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ), który jednocześnie stwierdził, że nie można przyjąć, iż wykonanie zaplanowanych czynności związanych z zapewnieniem przepływu wody do stawów hodowlanych, doprowadzi do naprawy stosunków wodnych w samym rezerwacie, kwestionując tym samym stanowisko skarżącej kasacyjnie, co do nieprawidłowego funkcjonowania rezerwatu oraz wpływu funkcjonowania stawów rybnych na środowisko przyrodnicze samego rezerwatu. Jak zauważył RDOŚ usunięcie licznych przetamowań na rzece oraz pogłębienie koryta rzeki może doprowadzić do zaniku stałych i okresowych zalewów, co jest elementem niezbędnym dla zachowania zbiorowisk związanych z terenem podmokłym i zabagnionym (siedlisk łęgowych). Niewątpliwe podstawowym kryterium rzutującym na możliwość wydania zezwolenia na zastosowanie odstępstw od obowiązujących zakazów jest możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania na cele ochrony przyrody rezerwatu przyrody. Jeżeli zatem na skutek zastosowania odstępstw od obowiązujących zakazów miałoby dojść do powstania takich skutków, to organ prowadzący postępowanie w sprawie zastosowania odstępstw od zakazów powinien odmówić jego wydania. Jedną z okoliczności, która powinna być również brana pod uwagę, jest wymóg zachowania charakterystycznych cech krajobrazu (W. R., Inwestycje w parkach narodowych, Aura 2004, nr 12, s. 36). Odstępstwa od zakazów określone w art. 15 ust. 4 pkt 1i 2 mają charakter wyjątkowy i nie można ich interpretować w sposób rozszerzający. W niniejszej sprawie organ administracji w sposób niebudzący wątpliwości wykazał, że proponowane przez skarżącą Spółkę roboty w zakresie regulacji koryta rzeki W. stanowią bezpośrednie zagrożenie dla istniejących w rezerwacie siedlisk łęgowych, tym samym nie jest możliwe udzielenie zgody na odstępstwa od istniejących zakazów. Wskazane we wniosku roboty nie spełniają wymogu w zakresie ochrony przyrody określonego w art. 15 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Stąd też prawidłowo Sąd I instancji ocenił zaskarżoną decyzję w pełni podzielając stanowisko organu, co do braku podstaw do udzielenia zgody na odstępstwo od istniejącego zakazów określonych w art. 15 ust. 1 pkt 1, 7, 15, 18, 20, 22 ustawy o ochronie przyrody. Niezasadny okazał się również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.135 p.p.s.a. i art. 7, art. 10, art. 61 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 2, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydanie w sprawie rozstrzygnięcia. Przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe nie jest bowiem celem samym w sobie, a zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do wydania rozstrzygnięcia. Jednocześnie fakt zbieżności ocen organów administracji oraz kontrolującego prawidłowość tych ocen Sądu I instancji odnośnie do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz formułowanych na jego podstawie wniosków, sam w sobie nie dowodzi jeszcze wadliwości stanowiska tego Sądu, ani też nie uzasadnia twierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie Sąd nie rozważył w sposób wszechstronny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skargi RDOŚ jest organem wykwalifikowanym dysponującym niezbędną wiedzą dla wydania w niniejszej sprawie opinii w zakresie wskazania, czy wnioskowane przez Spółkę roboty mają na celu ochronę przyrody w granicach istniejącego rezerwatu. Fakt, że skarżąca nie zgadza się z jej treścią, nie poddaje w wątpliwość fachowości tego organu, jak również trafności wniosków zawartych w treści wydanej opinii. Skarżąca nie wykazała również na czym miało polegać naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy jak wskazał Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w toku postępowania nie zgłaszała żadnych wniosków dowodowych. Skarżąca nie wykazała również aby naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. (w zarzucie brak pełnej jednostki redakcyjnej powołanego przepisu) miało wpływ na wynik sprawy, a tylko wtedy zarzut taki byłby skuteczny. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale jedynie naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Niezrozumiały jest również zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy strona w treści skargi wielokrotnie wskazuje, że w niniejszej sprawie było prowadzone postępowanie administracyjne. Należy zauważyć, że przepisy k.p.a. nie przewidują obowiązku wydania odrębnego rozstrzygnięcia (postanowienia) w przedmiocie wszczęcia postępowania. Wyjątkiem od tej zasady jest postępowanie wznowieniowe oraz wszczęcie postępowania w oparciu o art. 31 k.p.a. Również formalne wszczęcie postępowania, poprzez zawiadomienie o powyższym, nie jest warunkiem niezbędnym do uznania, że postępowanie zostało wszczęte albowiem przyjmuje się, że za wszczęcie postępowania należy uznać pierwszą dokonaną przez organ administracji czynność faktyczną. W skardze kasacyjnej brak jest również uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. i art 78 § 1 k.p.a. pomijając jego wadliwą konstrukcję (brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 78 § 1 k.p.a.), co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do jego treści. Należy jedynie zauważyć, że skarżąca Spółka nie wykazała, aby na etapie postępowania administracyjnego składała jakieś wnioski dowodowe, które nie zostały rozpoznane przez organ. Natomiast przed sądem nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.