IV SA/Po 741/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kępnie na uchwałę Rady Gminy Bralin z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr LIV/288/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bralin stwierdza nieważność Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 9 i § 12. UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 30 marca 2022 r., nr LIV/288/2022, Rada Gminy Bralin przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bralin, w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do uchwały (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 20 kwietnia 2022 r., poz. 3025). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej jako: u.s.g) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej jako: u.o.z.). Pismem z dnia 20 października 2022 r. Prokurator Rejonowy w Kępnie zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 u.o.z. polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego, poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 12 uchwały, wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z, a także sposobu ich wydatkowania podczas, gdy z przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. jednoznacznie wynika, że Rada jest zobowiązana do precyzyjnego określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań wraz ze sposobem wydatkowania tych środków, oraz istotne naruszenie art.11 a ust.2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w uchwale Rady Gminy w Bralinie w § 9 kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Prokurator wskazał, że w § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały, Rada Gminy Bralin wskazała, iż w budżecie gminy na rok 2022 r. zabezpieczono środki w wysokości: 53.000 zł na zadania realizowane przez schronisko, w tym odławianie bezdomnych zwierząt; 5.000 zł na usługi weterynaryjne, usypianie ślepych miotów, oznakowanie psów za pomocą mikroprocesora; 1.000 zł za współpracę z gospodarstwem rolnym; 200 zł sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie oraz poszukiwanie nowych właścicieli. Tymczasem upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania. Nadto w § 9 załącznika Nr 1 do uchwały wskazano, że znalezione wolno żyjące koty, których właściciela czy opiekuna nie da się ustalić zostaną nakarmione przez pracowników Urzędu Gminy Bralin i w razie konieczności poddane opiece weterynaryjnej w zakładzie leczniczym, z którym Gmina Bralin współpracuje, co pozostaje w sprzeczności z treścią art.11 a ust.2 pkt 2 u.o.z. W oparciu o art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 tj., dalej jako "p.p.s.a.") wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 9 i 12 załącznika do zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu precyzyjne określenie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań może spowodować limitowanie świadczonych usług do ilości określonych w uchwale, a nie do ilości faktycznie potrzebnych. Poza tym znalezione wolno zyjące koty, zostaną nakarmione przez pracowników Urzędu Gminy Bralin, co analogicznie wskazuje, iż podmiotem odpowiedzialnym za opiekę nad wolno żyjącymi kotami będzie Urząd Gminy Bralin, a w razie konieczności zakład leczniczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że skarga w zakresie naruszenia przez § 9 i 12 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały przepisów u.o.z. zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Na zasadzie art. 11a ust. 5 u.o.z., lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. W świetle powyższego zasadne jest stwierdzenie, że organ nie wypełnił należycie delegacji ustawowej. W przepisie § 12 uchwały (Finansowanie działań związanych z zapobieganiem bezdomności zwierząt)) Rada Gminy Bralin określiła kwotę na realizację zadań związanych z realizacją programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bralin w 2022 roku, w tym: 1) na zadania realizowane przez schronisko, w tym odławianie bezdomnych zwierząt, transport i dalszy pobyt w schronisku dla bezdomnych zwierząt – 53.000 zł; 2) na usługi weterynaryjne, w tym zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej, usypianie ślepych miotów oraz znakowanie psów za pomocą mikroprocesora – 5.000 zł; 3) na współpracę z gospodarstwem rolnym, w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich – 1.000 zł; 4) sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie oraz poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt i działania informacyjno – edukacyjne – 200 zł. Zdaniem Sądu zapis § 12 Uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej, a więc pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada nie wskazała w nim bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją, a więc jakie środki powinny zostać przeznaczone przykładowo na usypianie ślepych miotów, zakup karmy czy poszukiwanie miejsca dla bezdomnych zwierząt. Oznacza to, że w istocie rozdział tych środków został pozostawiony do uznania organu wykonawczego gminy, a zakres pozostawionej organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu swobody w zakresie wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków jest nadmierny. Rada pozostawiła bowiem w tym zakresie całkowitą dowolność organowi wykonawczemu. Wbrew zatem przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a Rada - nie określając konkretnego sposobu wydatkowania środków - nie wypełniła delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lutego 2022 r., IV SA/Po 57/22, LEX nr 3317865). Jednocześnie sąd nie kwestionuje, że precyzyjne określenie (w ramach omawianego programu) wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele może być złożone, nie jest to jednak z pewnością rzeczą niemożliwą. Wydaje się, że szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków finansowych, nie powinno nastręczać szczególnych trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację programu środków finansowych, bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r. w sprawie II SA/Sz 83/21). W ocenie Sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na konkretne cele i w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych celów Programu stanowi istotne naruszenie prawa tj. art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości tego zapisu skutkującego koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego realizacji. Nadto w § 9 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały wskazano, że znalezione wolno żyjące koty, których właściciela czy opiekuna nie uda się ustalić zostaną nakarmione przez pracowników Urzędu Gminy Bralin i w razie konieczności poddane opiece weterynaryjnej w zakładzie leczniczym, z którym Gmina Bralin współpracuje, co stanowi istotne naruszenie przepisu art.11 a ust.2 pkt 2 u.o.z. poprzez brak wypełnia obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 9 załącznika Nr 1 do uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Brak dokładnego sprecyzowania zagadnień dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami, tj. niewskazanie sposobu ustalania miejsc, gdzie żyją wolno żyjące koty, brak wskazania podmiotu odpowiedzialnego za opiekę nad tymi kotami, brak określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli), niewskazanie konkretnych miejsc dokarmiania kotów oraz organizacji i sposobu ich dokarmiania czy dostarczania wody pitnej, stanowi pominięcie konkretnych działań realizujących zadania przewidziane w przepisie art. 11 a ust.1 pkt 2 u.o.z. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.