II SA/Sz 187/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia 24 września 2019 r. nr [...] UZASADNIENIE W dniu [...] września 2019 r. D. P. (dalej: "Skarżący"), złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoją matką, N. S.-P.. Prezydent Miasta S. (dalej: "Organ pierwszej instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] września 2019 r. wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 1 ust. 1 i 3, art. 2 pkt 2, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej: "u.ś.r."), § 1-3, § 10rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466) odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Organ pierwszej instancji wskazał, że z dołączonych do wniosku orzeczeń o stopniu niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność matki Skarżącego istnieje od 57 roku życia, znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] stycznia 2019 r., całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała [...] grudnia 2018 r. Pozostaje ona w związku małżeńskim, współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto Skarżący jest synem N. S.-P., jest spokrewniony w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki i jako student nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Mając powyższe na uwadze Organ uznał, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Organ drugiej instancji", "Kolegium") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego od decyzji Organu pierwszej instancji utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Organ drugiej instancji wskazał, że matka Skarżącego pozostaje w związku małżeńskim z J. P.. Zgodnie z oświadczeniem Skarżącego z dnia13 września 2019 r. jest on osobą pracującą i nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. N. S.-P. jest osobą niepełnosprawną od [...] grudnia 2018 r. Kolegium stwierdziło, że decyzja ta została wydana zgodnie z obowiązującym prawem i w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy. Jednak w ocenie Kolegium przyczyną odmowy przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia nie może być niespełnienie przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1b ustawy, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. o sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium podkreśliło jednak, że matka Skarżącego, tj. osoba wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Została zatem spełniona przesłanka negatywna wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która uniemożliwia przyznanie Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. W ocenie Kolegium przytaczane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a decyzje na ich podstawie wydawane - decyzji tzw. związanych. Ani Organ pierwszej instancji ani też Kolegium nie mają możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy zgodnie z nimi, świadczenie to nie przysługuje i przy orzekaniu nie mogą brać pod uwagę żadnych szczególnych okoliczności istniejących w sprawie - nie działają bowiem tutaj w ramach uznania administracyjnego. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 u.ś.r. poprzez brak zastosowania, brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie, dowolną ocenę materiału dowodowego w szczególności błędne przyjęcie w ślad za Organem pierwszej instancji, iż przeszkodą w podjęciu zatrudnienia przez Skarżącego pracy są studia stacjonarne a nie okoliczność wypełnienia obowiązku alimentacyjnego poprzez opiekę nad niepełnosprawną matką, naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Mając na uwadze powyższe, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez przyznanie świadczenia, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Organu drugiej instancji oraz decyzji ją poprzedzającej wydanej przez Organ pierwszej instancji w celu ponownego przeanalizowania materiału dowodowego. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, Organ nie mógł oprzeć rozstrzygnięcia o negatywna przesłankę z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., która w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utraciła przymiot konstytucyjności. W ocenie Skarżącego stan faktyczny został błędnie ustalony i oceniony. Organ błędnie przyjął, że przyczyną nie podejmowania pacy w jego przypadku są studia (nie obciążające zajęciami w takim stopniu, które uniemożliwiają opiekę) a nie konieczność sprawowania opieki nad matką z którą zamieszkuje. Dodał, że ojciec, małżonek N. S.-P. nie zamieszkuje z nimi od lat, rodzice pozostają w formalnej separacji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. W myśl art. 17 ust. 1 uś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto, art. 17 ust. 1b ustawy stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Dodatkowo, zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) (uchylony); 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Biorąc pod uwagę powyższe, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełniać przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1, a ponadto nie mogą zaistnieć przesłanki zawarte w art. 17 ust. 5 ustawy. Skarga została uwzględniona jako uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.. Z kolei błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez Organ pierwszej instancji zostały dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które stanęło na stanowisku, że przepis ten nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uznać zatem należy, że zasadnie uznało Kolegium, że Organ pierwszej instancji wadliwie pominął skutki derogacyjne wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104). W powyższym orzeczeniu stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Konsekwencją wejścia w życie wyroku trybunalskiego była eliminacja z art. 17 ust. ust. 1b u.ś.r. niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Organ pierwszej instancji pomijając zmianę normatywną wynikającą z wyroku Trybunału, naruszył w sposób oczywisty prawo materialne, co zostało trafnie dostrzeżone przez Organ drugiej instancji. Organ drugiej instancji orzekając co do istoty sprawy, nie dostrzegł natomiast związków merytorycznych i funkcjonalnych między przepisami art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Z jednej strony jest oczywiste, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cyt. ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z drugiej jednak strony nie należy zapominać, że kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) jest osłabione przez treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że osobom wymienionym w pkt. 1-3 oraz innym niż tam wymienione osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby wymagającej opieki i pozostającej w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki jest osobą zdolną do sprawowania tej opieki, to opieka ta powinna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu. Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną w sytuacji, gdy współmałżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w zakresie przesłanki znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednak pełni inną funkcję, gdyż o ile to ostatnie wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle to pierwsze eliminuje przeszkodę nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez niebędącą współmałżonkiem osobę, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 10 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 8420) i uznaje go za swój, że z powyższego zestawienia należy wyprowadzić wniosek, że tak jak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może nabyć osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym nad osobą wymagającą opieki, nie tylko taka, która jest dotknięta znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także taka, która nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub od której uzyskanie wymaganego świadczenia jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (art. 132 k.r.o.), tak pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki, powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zostaje wyeliminowana. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Pozostawanie w związku małżeńskim nie zawsze bowiem stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do alimentacji. Konieczne jest każdorazowe ustalenie, czy małżonek osoby niepełnosprawnej jest obiektywnie w stanie sprawować nad nią opiekę. W orzecznictwie przyjmuje się, że przeszkodą w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu jest każda przeszkoda uniemożliwiająca osobie spokrewnionej w pierwszym stopniu sprawowanie opieki i może to być zły stan jej zdrowia, pozostawanie w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, opieka nad dziećmi, co umożliwia starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które gwarantowałoby Skarżącemu realizację żądania w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. zawiera się bowiem obowiązek organu administracji publicznej załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zatem to do organu rozstrzygającego sprawę należy ocena czy wskazane okoliczności są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, ewentualne ich uzupełnienie w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe ustalenia otwierają możliwość rozważenia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu jako osobie spokrewnionej w linii prostej w stopniu pierwszym z wymagającą opieki matką (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Z oświadczenia Skarżącego wynika, że współmałżonek osoby wymagającej opieki ze względu na formalny rozpad pożycia małżeńskiego, nie interesuje się losem rodziny, nie zamieszkuje wspólnie z rodziną. Organ ponownie rozpatrując sprawę w przedmiocie prawa Skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, dokona oceny spełnienia przesłanek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, rozważy wpływ na sprawowaną opiekę podjęcia studiów przez Skarżącego (którą to okoliczność organ drugiej instancji pominął w zupełności rozpoznając odwołanie), biorąc pod uwagę okoliczności wskazane przez Skarżącego, ewentualnie uzupełni we własnym zakresie materiał dowodowy a następnie, wyda decyzję w tej sprawie kierując się, w celu uporządkowania sytuacji prawnej Skarżącego rozważaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Sąd wskazuje, że fakt uczestniczenia w studiach w systemie dziennym, co do zasady nie musi kolidować ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Sąd podkreśla, iż nauka na studiach dziennych, nie zawsze stanowi przeszkodę w przyjęciu obowiązków opieki nad osobą niepełnosprawną. Czy studia takie pozostają w istocie w sprzeczności z celami opieki nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w treści art. 16 a ust. 1 u.ś.r. organ zobowiązany jest każdorazowo sprawdzić, a swoje wnioski w sposób racjonalny uzasadnić. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną będzie stanowić o konieczności przebywania z tą osobą w sposób permanentny, bez możliwości, nawet chwilowego pozostawienia tej osoby samotnie, a w innych przypadkach chwilowe pozostawienie takiej osoby samotnie będzie możliwe np. nawet w celu zrobienia zakupów. Bez sprawdzenia indywidualnej sytuacji rodziny Skarżącego, potrzeb osobistych i stopnia samodzielności matki Skarżącego, Organ nie może stwierdzić, czy fakt uczestniczenia w zajęciach (pobytu Skarżącego poza domem) niweczy wykonanie obowiązków opiekuna. Organ odwoławczy żadnych ustaleń w tym kierunku nie dokonał. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.