I OSK 1526/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Jan Paweł Tarno, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 375/06 w sprawie ze skargi P. W. na orzeczenie Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie na rzecz P. W. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 375/06 po rozpoznaniu skargi P. W. na orzeczenie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...], nr [...] uchylił zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji, orzekł, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Stołeczny Policji orzeczeniem z dnia [...], nr [...] po rozpoznaniu odwołania P. W. od orzeczenia Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...], nr [...] o wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby – wydanym na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne. Organ wskazał, że skarżący został obwiniony o to, że w dniu 23 sierpnia 2005 r. w Warszawie, działając wspólnie i w porozumieniu z sierż. sztab. A. M. w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przekroczył przysługujące mu uprawnienia służbowe w ten sposób, iż zatrzymał mienie należące do O. U. w postaci 35 sztuk kompletów odzieży sportowej marki "NIKE" i "PUMA" o łącznej wartości 2 800 zł bez sporządzania protokołu zatrzymania rzeczy, a następnie zażądał za zwrot przedmiotowego mienia korzyści majątkowej w kwocie 500 zł, zaś wobec odmowy jej wydania przez pokrzywdzonego dokonał zaboru w celu przywłaszczenia wyżej opisanego mienia, popełniając w ten sposób czyn z art. 231 § 1 K.k. w zb. z art. 278 § 1 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k., czym popełnił przewinienie dyscyplinarne opisane w art. 132 ust. 1 i 4 ustawy o Policji w zw. z § 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie zasad etyki zawodowej policjanta (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3) oraz o to, że w dniu 23 sierpnia 2005 r., pełniąc w godz. 7oo–19oo służbę patrolowo-interwencyjną radiowozem oznakowanym o nr taktycznym ZZ 134 wspólnie z sierż. sztab. A. M., mając obowiązek dokumentowania przebiegu służby w notatniku służbowym, obowiązku tego nie dopełnił w odniesieniu do przedziału czasowego 950–1000, dokonując w notatniku służbowym wpisów niezgodnych ze stanem faktycznym, czym naruszył dyscyplinę służbową, określoną w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z § 22 ust. 3 zarządzenia nr 494 Komendanta Głównego Policji z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową. Organ podkreślił, że w obliczu popełnienia przez policjanta pełniącego funkcję publiczną przestępstwa i naruszenia dyscypliny służbowej, jedyną właściwą i współmierną do popełnionego czynu jest kara wydalenia ze służby. W ocenie organu wobec faktu sprzeniewierzenia się przez funkcjonariusza Policji przyjętym na siebie obowiązkom i wynikającym z tego ujemnym konsekwencjom dla służby, wymierzona najsurowsza z kar jest sankcją zarówno współmierną do wagi czynu, jak i stopnia zawinienia. Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi P.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie a zaskarżone orzeczenie, jak również orzeczenie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że stosownie do art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (ust. 2). W myśl art. 132 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa. Kradzież mienia czy też jego przywłaszczenie, jak również próba wyłudzenia korzyści majątkowej przez funkcjonariusza Policji z wykorzystaniem pełnionej przez niego funkcji jest nie tylko naruszeniem dyscypliny służbowej, polegającej na przekroczeniu uprawnień, ale także przestępstwem podlegającym odpowiedzialności karnej. Zdaniem Sądu fakt ten może być podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania dyscyplinarnego a w konsekwencji prowadzić do wydania w tym przedmiocie orzeczenia. Jednak, by mogło do tego dojść, organ dyscyplinarny musi w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie dowodowe. Czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne, wypełniający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia albo przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej (art. 132 ust. 4 ustawy). Oznacza to, że postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem samodzielnym i niezależnym od postępowania karnego, a funkcjonariusz Policji podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej. Sąd pierwszej instancji podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2001 r., sygn. akt K 22/00 (OTK ZU 2001/3/48, s. 266–268) scharakteryzował istotę postępowania dyscyplinarnego. Wskazał, że "deontologia postępowania dyscyplinarnego jest inna niż postępowania karnego. Łączy się ona przede wszystkim ze szczególnym charakterem niektórych zawodów oraz zasadami funkcjonowania konkretnych korporacji zawodowych. Ukształtowane w ich ramach reguły deontologiczne ukierunkowane są przede wszystkim na obronę honoru i dobra zawodu. Stąd też odpowiedzialność dyscyplinarna związana może być z czynami, które nie podlegają odpowiedzialności karnej. Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania karnego nie oznacza, że postępowanie dyscyplinarne staje się postępowaniem karnym". Sąd wskazał, że niezależność postępowania dyscyplinarnego od odpowiedzialności karnej jest powszechnie stosowana w regułach odnoszących się do postępowania dyscyplinarnego dotyczącego pracowników mianowanych. Reguły rządzące postępowaniem karnym nie mogą mieć bezpośredniego zastosowania w sprawach dyscyplinarnych. Oznacza to, że istniejąca dwutorowość postępowań wymaga przestrzegania w każdym z nich reguł i zasad, które nimi rządzą. Postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem administracyjnym ze wszelkimi tego konsekwencjami, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów K.p.a., z zastrzeżeniem art. 135p ust. 1 ustawy o Policji. Sąd podzielił argumenty skarżącego, że w jego sprawie naruszono zasady postępowania dowodowego, bowiem po przeanalizowaniu całości materiału zgromadzonego w postępowaniu dyscyplinarnym, Sąd stwierdził uchybienia w zakresie zbierania dowodów. Zdaniem Sądu organ w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pogłębiając jednocześnie zaufanie obywatela do działań organu (art. 8 K.p.a.). W trakcie prowadzonego postępowania każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i zapewnić jej czynny udział w postępowaniu (art. 9 i 10 K.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Sąd wskazał, że z akt postępowania wynika, iż Komendant Rejonowy Policji [...], oprócz przesłuchania skarżącego w charakterze obwinionego, nie poczynił własnych ustaleń w zakresie stawianych mu zarzutów dyscyplinarnych. W przeprowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym wykorzystano ustalenia prowadzonego odrębnie postępowania karnego. Sąd podkreślił, że w świetle art. 75 § 1 K.p.a. jest to możliwe, niemniej jednak, by organ dyscyplinarny mógł skorzystać w prowadzonym przez siebie postępowaniu z materiałów postępowania karnego musi uczynić to w formie procesowej a to z kolei wymaga wydania stosownego postanowienia. Brak takiego postanowienia uzasadnia twierdzenie, że organ nie tylko nie czynił własnych ustaleń, ale w sposób całkowicie nieuprawniony, wykorzystał materiał z postępowania przygotowawczego, o którego udostępnienie wystąpił pismem z dnia 31 sierpnia 2005 r. do Prokuratora Rejonowego [...], przyjmując ustalenia tego postępowania za własne. W ten sposób doszło jedynie do powielenia dowodów przeprowadzonych w postępowaniu karnym, przy jednoczesnym zaniechaniu ustaleń w postępowaniu dyscyplinarnym. Zdaniem Sądu powyższa praktyka jest niedopuszczalna. Skoro postępowanie karne i postępowanie dyscyplinarne są postępowaniami całkowicie niezależnymi, to niewydanie postanowienia o włączeniu do sprawy dyscyplinarnej dowodów zgromadzonych w postępowaniu karnym jest istotnym uchybieniem procesowym. Sąd wskazał, że z chwilą wydania takiego postanowienia dowody zgromadzone w postępowaniu karnym stają się dowodami również w postępowaniu dyscyplinarnym i mogą być uznawane przez organ za własne, a obwiniony ma wówczas jasność co do jego sytuacji prawnej. Dopiero ta chwila uprawnia organ dyscyplinarny do traktowania włączonych do sprawy materiałów, jako dowodów postępowania dyscyplinarnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy dyscyplinarne bez własnych ustaleń co do popełnienia przez obwinionego zarzucanych czynów, bez postanowienia o włączeniu do sprawy dyscyplinarnej dowodów zgromadzonych w postępowaniu karnym, nie mogą stosować jakiejkolwiek sankcji dyscyplinarnej. W takiej sytuacji de facto brak jest dowodów w postępowaniu dyscyplinarnym. Dlatego też Sąd uchylił obydwa wydane w sprawie orzeczenia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant [...] Policji. Organ na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 135p ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że Sąd błędnie interpretując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lutego 2001 r., sygn. akt K 22/00 (OTK ZU 2001/3/48) uznał możliwość stosowania przepisów K.p.a. do postępowania dyscyplinarnego policjantów. W niniejszej sprawie kontroli podlega postępowanie dyscyplinarne przeprowadzone przez organy administracji publicznej, które działają w oparciu o przepisy prawa, w szczególności przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W oparciu o przepisy tej ustawy przeprowadzone zostało także postępowanie dyscyplinarne egzekwujące odpowiedzialność dyscyplinarną skarżącego (przepisy rozdziału X – Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów, art. 132 do art. 144a). Organ wskazał, że przepisy tego rozdziału w sposób zupełny określają zasady i tryb przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec policjantów częściowo tylko odsyłając do przepisów postępowania karnego. Zgodnie z art. 135p ust. 1 ustawy o Policji w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W opisanej sytuacji brak jest podstaw do zastosowania przepisów K.p.a. Zdaniem organu przepisy K.p.a. będą miały zastosowanie w postępowaniu w sprawach dyscyplinarnych tylko wówczas, gdy przepisy szczególne regulujące zasady i tryb postępowania dyscyplinarnego nie odsyłają w zakresie w nich nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania karnego. Tak więc ujęcie w ustawie przepisów odsyłających do odpowiedniego stosowania w zakresie nieuregulowanym w ustawie przepisów Kodeksu postępowania karnego czyni niedopuszczalnym stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (m.in. komentarz do art. 3 K.p.a. – /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II). W ocenie organu w niniejszej sprawie to przepisy ustawy o Policji w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego stanowią punkt odniesienia do kontroli wydanych orzeczeń dyscyplinarnych pod względem zgodności z prawem. W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Stosownie do art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej cytowanej w skrócie jako "P.p.s.a.") musi być ona sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem wynikającym z § 2 i 3. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego opierało się na założeniu, że powierzenie tej czynności prawnikom z profesjonalną znajomością prawa zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Podstawy zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej determinują kierunek orzeczniczej kontroli NSA. Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania stron oraz jakiegokolwiek korygowania czy uzupełniania za nie zarzutów kasacyjnych. Nie może też z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia wad innych niż wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną. Nawet wówczas, gdy legalność orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nasuwa istotne zastrzeżenia, NSA nie może tej wadliwości usunąć. Musi bowiem ograniczyć się wyłącznie do weryfikacji zarzutów podniesionych w omawianym środku zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna powołuje w swej podstawie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, wskazując jako przepis naruszony – art. 135p ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w zakresie nieuregulowanym w ustawie o Policji do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się również art. 184 K.p.k. Powołany przepis dotyczy postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przez właściwe organy Policji wobec jej funkcjonariusza, a nie postępowania przed sądem administracyjnym, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. W orzecznictwie sądowym ugruntował się już pogląd, w myśl którego "z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji, wynika, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego" (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 191/04, niepubl.). Nie mogą natomiast stanowić podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej. Strona chcąc oprzeć skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. musi wskazać w niej przepis postępowania sądowego, który został przez sąd naruszony. Niepowołanie w skardze kasacyjnej przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, przy braku zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) oznacza niewskazanie żadnej z podstaw kasacyjnych umożliwiających Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do weryfikowania wyroku Sądu pierwszej instancji, nawet w sytuacji gdyby wyrok ten istotnie zapadł z naruszeniem przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania. Ponieważ skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na nieprawidłowo określonej podstawie kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzekł jak w sentencji.