I OW 99/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Burmistrzem Miasta R. a Wójtem Gminy B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej B. S. postanawia: 1. wskazać Wójta Gminy B. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy; 2. oddalić wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2008 r. Burmistrz Miasta R. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy B. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej B S. przebywającej w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w W. Gm. B., poprzez wskazanie Wójta Gminy B. jako organu właściwego w tej sprawie. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2008 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wpłynęło pismo B. M. zamieszkałej w O. przy ul. [...] z prośbą o umieszczenie siostry B. S. w domu pomocy społecznej. W piśmie tym B. M. podała, że ma [...] lat i wskazując na zły stan swego zdrowia podniosła, że wnosi o umieszczenie siostry w Domu Pomocy Społecznej w miejscu, w którym obecnie przebywa tj. w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w W., a jeżeli byłaby taka możliwość w województwie Warmińsko-Mazurskim, bliżej O. Do pisma załączono m.in. zgodę B. S. na umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej. Organ podał, że z dokumentów wynika, iż B. S. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym od [...] stycznia 2007 r. Nie wynikało natomiast, że w dniu złożenia wniosku wymieniona była uznana za osobę bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 65 § 1 kpa Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w R. , działając z upoważnienia Burmistrza Miasta R. przekazał według właściwości do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. sprawę umieszczenia w domu pomocy społecznej B. S., przebywającej w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w W.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Ośrodek Pomocy Społecznej w R. nie jest właściwy w sprawie, gdyż właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Wójta Gminy B. na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r. przekazujące sprawę do rozpoznania według właściwości. Następnie Wójt Gminy B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 101 ust. 1, ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 65 § 1 kpa, przekazał do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. sprawę umieszczenia B. S. w Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu organ podał, że B. S. zameldowana jest na stałe w R. ul. [...]. Na okres pobytu w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w W., tj. od [...] listopada 2007 r. do [...] maja 2008 r. zameldowana była tam czasowo. Obecnie nadal posiada stałe miejsce zameldowania w R. Podkreślono, że Zakład Opiekuńczo-Leczniczy jest dla B. S. wyłącznie miejscem, w którym przebywa w celu kontynuacji leczenia i częściowego powrotu do zdrowia. Wymieniona do tej pory mieszkała w różnych zakładach opiekuńczo-leczniczych. Nie posiada własnego mieszkania, to w którym mieszkała wynajmowała. Obecnie nie ma dokąd wrócić. Burmistrz Miasta R. wnosząc o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podniósł, że B. S. z chwilą zamieszkania na terenie Gminy B., niezależnie od miejsca zameldowania na pobyt stały, ma prawo do świadczeń z pomocy społecznej od gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania, a nie ostatnie miejsce zameldowania. W R. Pani B. S. mieszkała od [...] czerwca 2000 r. do [...] lipca 2001 r. w prywatnym pensjonacie, posiadając stały meldunek. Po tym okresie opuściła teren gminy i udała się w nieznanym kierunku. Na dzień złożenia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej miejscem zamieszkania wnioskodawczyni nie była gmina R. a gmina B. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Wójt Gminy B. wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta R., jako organu właściwego do wydania decyzji w tej sprawie. Ośrodkiem aktywności życiowej, o której mowa w art. 25 Kodeksu cywilnego była dla Pani B. S. miejscowość R. gdzie zamieszkiwała całe swoje życie i gdzie jest zameldowana na stałe. Wybór zakładu w W. jest zupełnie przypadkowy i nie świadczy o ześrodkowaniu aktywności życiowej i zamiarze pobytu w tej miejscowości. Okresowe zameldowanie na terenie gminy B. nie przesądza o stałym zamieszkaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Spór jaki powstał pomiędzy Burmistrzem Miasta R. a Wójtem Gminy B. jest negatywnym sporem o właściwość miejscową, który z organów ma rozpoznać sprawę umieszczenia Pani B. S. w domu pomocy społecznej. Oba organy uważają, że wniosek ten powinien rozpoznać organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania. Istota sprowadza się do tego, że Burmistrz Miasta R. twierdzi, iż miejscem zamieszkania jest miejscowość W. położona w Gminie B., podczas gdy Wójt Gminy B. z takim stanowiskiem się nie zgadza i uważa, że miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest R., miejscowość gdzie całe życie mieszkała i jest tam nadal zameldowana. Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. tekst jednolity Nr 115, poz. 728 ze zm.) zwana dalej ustawą. Stanowi on, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej - art. 59 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwą do jej rozstrzygnięcia będzie zawsze gmina miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania". Należy zatem odnieść się w tej kwestii do przepisów ogólnych Kodeksu Cywilnego. Zgodnie z treścią art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że na miejsce zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości i wola, zamiar stałego pobytu, przy czym muszą one występować łącznie. Innymi słowy miejscem stałego pobytu jest to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres zameldowania. Z akt sprawy wynika, że B. S. w latach 1955 - 1996 mieszkała w T., następnie w miejscowości O. w województwie pilskim od września 1998 r. do maja 1999 r., potem od [...] lutego 2000 r. do [...] maja 2000 r. w S. w województwie podkarpackim, a do [...] czerwca 2000 r. zamieszkała i zameldowała się na pobyt stały w miejscowości R. w prywatnym pensjonacie. Jak wynika z oświadczenia J. G. właściciela tego pensjonatu B. S. wyprowadziła się z R. [...] lipca 2001 r. i wyjechała w nieznanym kierunku. Obecnie pensjonat jest wydzierżawiony i Pani B. S. nie ma możliwości powrotu i zamieszkania w nim. Po [...] lipca 2001 r. wnioskodawczyni przebywała w różnych zakładach opiekuńczo-leczniczych na terenie kraju, a od [...] lutego 2007 r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w W. nr [...] Gmina B., częściowo na podstawie prywatnych umów cywilnoprawnych obejmujących okres od [...] sierpnia 2007 r. do [...] grudnia 2007 r. Tam też jest czasowo zameldowana od [...] maja 2007r. Wnioskodawczyni nie posiada własnego mieszkania. Jej dzieci córka i syn mieszkają w [...] i nie interesują się losem matki, zaś siostra B. M. mieszka w O. i z uwagi na wiek i stan zdrowia nie ma możliwości zaopiekowania się B. S.. Z materiału sprawy wynika, że B. S. jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną, która względu na wiek i stan zdrowia wymaga pomocy i stałej opieki ze strony innych osób. W miejscu stałego zameldowania tj. w R. nie ma żadnych bliskich, którzy mogliby jej to zapewnić. Miejscowość tę po rocznym okresie pobytu opuściła ponad 8 lat temu. Od tego czasu z miejscem tym nie łączą ją żadne więzy. Odnosząc stan faktyczny rozpoznawanej sprawy do stanu prawnego określonego przesłankami art. 25 k.c. należy uznać, że miejscem zamieszkania, bez względu na adres zameldowania, B. S. jest miejscowość W. położona w gminie B.. Aby mieć zapewnioną pomoc i całodobową opiekę wnioskodawczyni przeniosła się do Ośrodka Opiekuńczo-Leczniczego w W., w którym również na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych przebywa i jest tam zameldowana na pobyt czasowy. W dacie złożenia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej B. S. przebywała w W., a dodatkowo w dniu [...] sierpnia 2008 r. złożyła podanie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z prośbą o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w W., co wskazywałoby, że tę miejscowość uznała za ośrodek swych osobistych i majątkowych interesów. Zamiar przebywania na stałe i jednoczesne przebywanie w tej miejscowości w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej czyni z niej miejsce zamieszkania B. S. w rozumieniu art. 25 k.c. Konsekwencją tego stanowiska jest uznanie Wójta Gminy B. zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o skierowanie B. S. do domu pomocy społecznej. Wobec powyższego działając na podstawie art. 4 i 15 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 postanowienia. Wniosek Burmistrza Miasta R. o zasądzenie kosztów postępowania podlega oddaleniu. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 P.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Zasadą postępowania administracyjnego jest, że strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 P.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200 - 201, art. 203 - 204 tej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden ze wskazanych przepisów nie może mieć zastosowania w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 P.p.s.a. stanowiący o zwrocie kosztów w razie uwzględnienia skargi. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego - ustalenie właściwości organu, w sytuacji gdy każdy z organów pozostających w sporze prezentuje inne stanowisko w kwestii właściwości. Organ występujący z wnioskiem nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Wyjątek co do zwrotu kosztów postępowania określony w art. 200 P.p.s.a., podyktowany jest tym, że skarga jest środkiem kontroli administracji publicznej i wobec tego - w razie uwzględnienia skargi - skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Te okoliczności nie występują w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a wobec tego w takiej sprawie ma zastosowanie ogólny przepis art. 199 P.p.s.a. Oznacza to, że brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania, nawet w sytuacji gdy Sąd podzielił stanowisko strony, która wniosek o rozstrzygnięcie sporu złożyła.