I OSK 2383/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 852/18 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 19 stycznia 2018 r. nr DLI.5.6615.247.2017.RK w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 852/18 uchylił zaskarżoną przez Z. K. decyzję Ministra Infrastruktury z 19 stycznia 2018 r. nr DLI.5.6615.247.2017.RK w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Podlaski decyzją z 6 czerwca 2017 r. znak: WG-III.7570.289.2016.TC orzekł o ustaleniu na rzecz Z. K. odszkodowania w wysokości 6 081,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1250 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie i budowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku "województwo [...] - Obwodnica [...]" od km [...] do km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Organ orzekł również o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowaniu w terminie 14 dnia od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Minister Infrastruktury decyzją z 19 stycznia 2018 r. nr DLI.5.6615.247.2017.RK utrzymał w mocy zaskarżoną przez Z. K. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga Z. K. jest zasadna wskazując, że decyzja Ministra Infrastruktury nie może pozostać w obrocie prawnym, a sporządzony operat nie może stanowić podstawy do orzekania. Organy administracji, ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, wykorzystały operat rzeczoznawcy majątkowego Z. S. błędnie uznając, że jest on prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd przyjął, że w sprawie jest bezsporne, że szacowana nieruchomość, zgodnie z ustaleniami studium zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] Nr [...] z 8 października 2002 r., została przeznaczona w całości do poszerzenia pasa drogi krajowej. Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", ustalając wartość rynkową nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, należy najpierw porównać transakcje nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji, umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Tym samym Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca zbyt wcześnie sięgnął do nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu rolniczym i rolno-leśnym. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, co czyni niezasadnym zarzut skargi co do zmiany zasad wyceny. Jednakże – jak wyjaśnił Sąd - skoro skarżący w zarzutach do operatu zwrócił uwagę, że nie rozumie, jakie argumenty spowodowały zmianę zasad wyceny, to organ powinien zwrócić się do biegłego o wyjaśnienie tej kwestii. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jak wskazał Sąd I instancji, z opinii rzeczoznawcy wynika, że średnia cena nieruchomości niezabudowanych rolnych (rynek lokalny przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych) wynosi 28 140 zł, natomiast średnia cena transakcjami drogowymi (ale na rynku regionalnym) wynosi 6,81 zł. W takim razie, dla wyceny powinny być przyjęte do porównania nieruchomości o przeznaczeniu wśród gruntów przyległych, co uczynił biegły. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że jak wynika z opinii rzeczoznawcy, nie odnalazł on transakcji nieruchomościami drogowymi ani na rynku lokalnym, ani regionalnym. Poza tym biegły wskazał, że rynek nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym jest ograniczony, ponieważ są to nieruchomości nabywane decyzjami administracyjnymi i nie mogą być brane pod uwagę. Jednakże, w ocenie Sądu fakt, że nieruchomości nabywane są decyzjami odszkodowawczymi, nie pozbawia możliwości ich wykorzystania na cele ustalenia wartości nieruchomości. Podstawę ustalania wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczanych pod budowę lub poszerzenie dróg mogą stanowić ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży nieruchomości na ten sam cel, a więc nawet gdy przy zawieraniu umów istniała pewna sytuacja "przymusowa", wynikająca z zagrożenia wywłaszczeniem na cel budowy, czy poszerzenie dróg. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że nie było podstaw do odmowy przyjęcia do porównania nieruchomości z rynku lokalnego tylko dlatego, że były one nabyte przez Skarb Państwa czy gminę w drodze decyzji administracyjnych. Tylko w sytuacji, gdyby rzeczywiście wartości tych nieruchomości rażąco odbiegały od wartości rynkowych, nie mogłyby być one przedmiotem porównań. Operat szacunkowy sporządzony w sprawie nie daje możliwości oceny, czy rzeczywiście nie było podstaw do sięgnięcia do tych transakcji tym bardziej, że skarżący wskazywał na liczne inwestycje drogowe, w ramach których musiało dojść do zbycia nieruchomości na cele drogowe. W niniejszej sprawie zostało sporządzonych kilka operatów, w tym tzw. operat zamienny z 3 marca 2017 r., sporządzony przez Z. S. i poprzedni operat, sporządzony przez O. T. z 18 stycznia 2016 r. Operaty zostały sporządzone podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej, ale biegli uzyskali skrajnie różne wyniki. Z operatu O. T. z 18 stycznia 2016 r. (uaktualniony operat z 2 listopada 2014 r.) wynikało, że wartość odtworzeniowa przedmiotu wyceny wynosi 18 032 zł, w tym grunt 17 500 zł i naniesienia roślinne 532 zł. Według operatu Z. S., wartość ta jest więcej niż o połowę niższa – 6 081 zł za grunt i 493 zł za naniesienia roślinne. W ocenie Sądu I instancji, z ustaleń i oceny organów nie wynika, z jakich powodów doszło do tak drastycznego obniżenia wartości nieruchomości, co powoduje, że decyzja rozstrzygająca sprawę nie spełnia wymogów wynikających z art. 11 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a." Nie wskazuje na to trend czasowy, który był zdaniem rzeczoznawcy niezmienny. Nie ma przy tym istotnego znaczenia fakt, że poprzednia opinia nie jest już aktualna, skoro kolejna rażąco odbiega od poprzedniej. Nawet przyjęte inne podejścia i sposoby wyceny nie powinny prowadzić do tak skrajnie różnych wyników. Sąd I instancji podkreślił, że organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, a ponadto ocenić, czy ten operat jest logiczny i zupełny, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, a także, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Sprawdzenie to ma charakter formalny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności, organ może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Jak zauważył Sąd I instancji, co prawda organ zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie niektórych z wątpliwości to jednak, z uwagi na wyżej wskazane wady tego operatu, nie było to wystarczające do przyjęcia że operat pod względem formalnym został sporządzony w sposób prawidłowy i może stanowić wiarygodny dowód w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, operat Z. S. budzi wątpliwości, gdyż nie sposób na jego podstawie ustalić, w aspekcie oceny wartości nieruchomości drogowych, spełnienia kryterium podobieństwa. W tabeli nr 1 na stronie 16 operatu wyszczególniono 21 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu rolniczym, jednakże poza wskazaniem daty transakcji, powierzchni działki i ceny, nie wskazano żadnych innych cech. Poza tym, z zestawienia tego wynika, że nieruchomość o wartości 17 342 zł ma charakter rolno-leśny a nie leśny. Także nieruchomości opisane jako poz. 15, 17, 20, 21 mają takie samo przeznaczenie. Tymczasem, zgodnie z definicją nieruchomości podobnej, zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121), powoływanej dalej jako "u.g.n.", jest to taka nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Inne przeznaczenie oznacza, że nie jest to nieruchomość podobna. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że organ II instancji w zasadzie nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, dotyczących: rażącej zmiany wartości nieruchomości, zmiany metody wyceny, braku możliwości oceny, czy przyjęte do porównania nieruchomości są nieruchomościami podobnymi, niezasadnego rozszerzenia analizy do rynku regionalnego w sytuacji, w której występowały na rynku lokalnym nieruchomości będące przedmiotem obrotu, a także zasadności rozstrzygnięcia o braku powiększenia odszkodowania o 5%. Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 K.p.a. Do wskazanych zarzutów nie odniósł się także biegły. Bez wyjaśnienia wszystkich wątpliwości co do sporządzonego operatu, zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a., decyzja nie powinna być wydana. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że przy porównywaniu nieruchomości podobnych nie ma znaczenia, pod budowę jakiej drogi (ekspresowej czy innej) nieruchomość jest przeznaczona. Istotne jest tylko to czy generalnie miała przeznaczenie drogowe. Ponadto, z uwagi na drastycznie inne wyniki wyceny, organ powinien zwrócić się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców o weryfikację operatu. Organ w sposób niewystarczający rozważył również kwestię zasadności powiększenia odszkodowania o 5%. Organ powinien też ustalić, kiedy doręczono skarżącemu decyzję z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności a następnie, czy wydanie rzeczy, rozumiane jako zaprzestanie wykonywania władztwa nad rzeczą (przekazanie władztwa), nastąpiło w 30 dniowym terminie, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.). Jeżeli tak, to przyznane odszkodowanie powinno być powiększone o 5% wartości. Sąd I instancji uznał, że niezasadny jest zarzut dotyczący wadliwości załącznika graficznego do opinii i samej opinii. Jak wyjaśnił rzeczoznawca w piśmie z 4 marca 2017 r., jedna z nieruchomości o przeznaczeniu rolno-leśnym nie została wzięta do analizy, a jedynie pozostała uwidoczniona w załączniku. W związku z tym sporządzono nowy operat (zamienny), już bez uwzględnienia tej nieruchomości. Wreszcie, Sąd I instancji podkreślił, że żaden przepis prawa nie nakłada na biegłego obowiązku przedstawiania zaświadczenia o nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Inwestycji i Rozwoju, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez: 1. błędne uznanie, że organ naruszył art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia przez przyznanie mocy dowodowej operatowi szacunkowemu, w którym pomimo stwierdzenia występowania transakcji nieruchomościami drogowymi, nie zostały one przyjęte do porównań, podczas gdy w toku postępowania przed organem jednoznacznie ustalono, że na rynku lokalnym i regionalnym rzeczoznawca majątkowy nie odnalazł wystarczających danych obrotu rynkowego nieruchomościami drogowymi, a tym samym brak było podstaw wykorzystania transakcji nieruchomościami drogowymi w wycenie; 2. błędne uznanie, że organ naruszył art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia przez nieprzyjęcie do porównań z szacowaną nieruchomością kwot odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone, ustalanych na podstawie decyzji administracyjnych, podczas gdy brzmienie art. 134 ust. 1 w związku z art. 151 u.g.n. wyłącza taką możliwość; 2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które de facto sprowadzają się do tego, co organy w niniejszej sprawie wykonały, a więc do powtórzenia tych samych czynności. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że biegły kompleksowo, po przeprowadzeniu analizy transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym i regionalnym, wyjaśnił, że nie odnaleziono wystarczających danych obrotu rynkowego nieruchomościami drogowymi na terenie województwa podlaskiego, spełniającymi kryterium podobieństwa, dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Dodatkowo biegły wskazał, że nieruchomości przeznaczone pod drogi krajowe i wojewódzkie są w obecnym stanie prawnym nabywane decyzjami administracyjnymi, więc obrót rynkowy jest marginalny. Tym samym, z uwagi na brak wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi oraz fakt, że znaczna część przejęcia nieruchomości na cele drogowe następuje w formie decyzji administracyjnych, do dalszej analizy, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjęto przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości, to jest przeznaczenie rolne. Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, uwadze Sądu I instancji umknęło, że przy kreowaniu próbki reprezentacyjnej nieruchomości porównawczych, rzeczoznawca majątkowy musi mieć na względzie, poza samą kwestią występowania transakcji nieruchomościami drogowymi, także wyrażone w art. 4 pkt 16 u.g.n. kryterium podobieństwa. Nie każda transakcja nieruchomością drogową zostanie uznana za spełniającą kryteria podobieństwa i włączona do wyceny. Wyboru dokonuje rzeczoznawca z uwagi na specjalistyczną wiedzę, którą dysponuje. Jak wynika z art. 134 ust. 1 i 151 ust. 1 u.g.n., w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości, dopuszczalne jest przyjęcie do porównań jedynie transakcji rynkowych, zawartych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, przy spełnieniu dodatkowych kryteriów wynikających z przywołanych przepisów. Natomiast kwoty wynikające z decyzji odszkodowawczych określają wartość przyznanego odszkodowania w postępowaniu administracyjnym i nie mogą być wykorzystane przez rzeczoznawcę majątkowego. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że sporządzony operat szacunkowy jest nieprawidłowy. Sąd ten nie odniósł się do treści uzasadnienia decyzji organu II instancji, a jedynie do braków operatu, które jednak nie uzasadniają uchylenia decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju. W zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wyjaśnił przesłanki wydanej decyzji i dokonał oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Również wskazania Sądu I instancji dotyczące wytycznych co do dalszego postępowania, sprowadzają się do powtórzenia czynności, które zostały już przeprowadzone w toku postępowania. Stanowi to naruszenie art. 153 P.p.s.a. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 29 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2383/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, a pismami z 1 sierpnia 2022 r. zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w terminie siedmiu dni. Nie wszystkie strony postępowania zajęły stanowisko w sprawie. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 15 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2383/19 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Z. K. w piśmie z 3 grudnia 2022 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podzielając poglądy wyrażone w wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, choć autor skargi kasacyjnej zalicza wszystkie przepisy prawa wskazane w skardze do przepisów postępowania. Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06). Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej co do zasady nie dezawuuje takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r., II FSK 636/09, z 13 marca 2008 r., II OSK 223/07, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołanie się na obie podstawy wymaga co do zasady rozważenia w pierwszej kolejności prawidłowości zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Jednak istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zagadnień materialnoprawnych, stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do tych zarzutów. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt 1 opisanej powyżej skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a argumentacja powołana na poparcie tego zarzutu wskazuje (pkt 1.2.), że intencją jej autora było zakwestionowanie wykładni tych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji polegającej na uznaniu, że dopuszczalne jest przyjęcie do porównania z szacowaną nieruchomością kwot odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone ustalonych na podstawie decyzji administracyjnych. Natomiast wskazana w odniesieniu do zarzutu naruszenia tych przepisów prawa materialnego argumentacja przytoczona w punkcie 1.1. jest w istocie konsekwencją błędnego – w ocenie kasatora – przyjęcia, że określenie wartości rynkowej gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną jest możliwe przy zastosowaniu do porównania kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. Argumentacja przytoczona na poparcie naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia kwestionująca stanowisko Sądu I instancji o błędnym przyznaniu przez organy administracyjne mocy dowodowej operatowi szacunkowemu, w którym rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na rynku lokalnym i regionalnym nie ma wystarczających danych obrotu rynkowego nieruchomościami drogowymi, a tym samym brak było podstaw do stosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, wskazuje, że autor skargi kasacyjnej w istocie zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z przepisami postępowania stosowanymi przez organy administracji, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku. Przechodząc do kwestionowanego sposobu rozumienia przez Sąd I instancji przepisów art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia, należy wskazać, że kluczowy § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Sam fakt, że w rozpoznawanej sprawie może mieć zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia jest niekwestionowany, bezsporne jest bowiem, że ustalenie odszkodowania dotyczy nieruchomości, która na dzień wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie i budowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku "województwo [...] – Obwodnica [...]" była już przeznaczona pod inwestycję drogową - przeznaczenie to wynikało z treści przepisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr 196/XLI/02 z dnia 8 października 2002 r. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Jak wskazano w wyroku NSA z 11 stycznia 2022 r., I OSK 62/19 nie budzi przy tym wątpliwości, że zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Zatem biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych i ewentualnie szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Konieczna jest m.in. analiza tych okoliczności, które warunkują ceny transakcyjne uwzględniane przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z założeniami określonymi w art. 151 u.g.n. W myśl wymienionego przepisu, wartość rynkową szacowanej nieruchomości ustala się na podstawie cen transakcyjnych, ale tylko takich, które spełniają warunki wymienione w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Rzeczoznawca powinien uzasadnić dokonany wybór podejścia, przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie. Natomiast w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia sformułowanie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". W niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął, że przez pojęcie cen transakcyjnych nieruchomości należy rozumieć nie tylko ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży nieruchomości drogowych, ale pojęcie to obejmuje również kwoty odszkodowań za wywłaszczane bądź przejmowane nieruchomości. Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd I instancji stwierdził, (s. 17 i 18 uzasadniania) że nie było podstaw do odmowy przyjęcia do porównania nieruchomości z rynku lokalnego tylko dlatego, że były one nabyte przez Skarb Państwa czy gminę w drodze decyzji administracyjnej. Powołał się w tym zakresie na stanowisko prezentowane w wyrokach NSA z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13 i 3 lutego, I OSK 497/10. Odnosząc się do powyższego stanowiska należy w pierwszej kolejności omówić powołane przez Sąd I instancji orzeczenia. I tak wyrok NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 497/10, dotyczy innego zagadnienia, jego teza jest następująca: "Przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) jest przepisem szczególnym, który reguluje kompleksowo kwestie określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła w tym zakresie do § 26 tego rozporządzenia. Gdyby przyjąć, iż § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych w przypadku braku cen transakcyjnych na rynku lokalnym, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 tego przepisu". Zaznaczyć należy, że wyrok ten zapadł przy odmiennym brzmieniu § 36. Z kolei wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1831/13 dotyczy sprawy, w której przyjęto, że "w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości". Powołane orzeczenia wskazują, że albo nie została potwierdzona przyjęta teza, że w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się również kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania, albo w uzasadnieniu brak argumentacji odwołującej się do stanu prawnego, która mogłaby uzasadniać przyjęte stanowisko, a jedyne odwołania dotyczą specyfiki nieruchomości drogowych co powoduje ograniczony nimi obrót. Odwołując się ponownie do wyroku NSA z 11 stycznia 2022 r., I OSK 62/19 należy powtórzyć, że wykładnia § 36 ust. 4 i odpowiedź na pytanie, czy pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" obejmuje również kwoty odszkodowań, wymaga w pierwszej kolejności szerszej analizy stanu prawnego, ponieważ pojęcie "ceny transakcyjne" występuje nie tylko w powołanym przepisie. W art. 151 u.g.n. zawarto definicje poszczególnych rodzajów wartości nieruchomości, a w ust. 1 zdefiniowano pojęcie wartości rynkowej nieruchomości. Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy, wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Z powołanego przepisu wynika wprost, że podstawą oceny wartości rynkowej nieruchomości są wyłącznie transakcje sprzedaży (nie ma znaczenia obrót innymi prawami do nieruchomości), nadto wskazano, że transakcje stanowiące podstawę wyceny mają być dokonywane w warunkach rynkowych. Cechą charakterystyczną przepisów ustawy dotyczących szacowania wartości rynkowej nieruchomości jest taka ich konstrukcja, zgodnie z którą mają uwzględniać tylko ceny uzyskiwane w przypadku sprzedaży nieruchomości. Podejście takie widoczne jest także w przepisach wykonawczych, tj. w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W powołanym rozporządzeniu pojęcie cen transakcyjnych nieruchomości występuje nie tylko w spornym w niniejszej sprawie § 36 ust. 4, ale również w kilku innych przepisach. Są to następujące przepisy: § 4 ust. 1 (Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.), § 5 ust. 1 (Źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości.), § 18 ust. 1 (Przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych na cele rolne lub leśne, w przypadku braku transakcji rynkowych, stosuje się metodę wskaźników szacunkowych gruntów), § 26 ust. 1 (Przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości), § 26 ust. 2 (W przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne lub braku stawek czynszu uzyskiwanych na krajowym rynku nieruchomości, przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na zagranicznych rynkach nieruchomości), § 27 ust. 1 (Jeżeli na rynku nieruchomości właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości), § 29 ust. 1 (Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego.), ust. 2 (Jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości). Z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia, w których pojawiają się określenia: "ceny transakcyjne", "ceny transakcyjne przy sprzedaży", "transakcja", wynika w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości, że określenia te odnoszą się do czynności prawnych występujących na rynku nieruchomości, a nie odnoszą się do kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W takich okolicznościach tym bardziej brak podstaw, aby występujące w § 36 ust. 4 rozporządzenia pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" interpretować odmiennie niż w pozostałych przepisach tego rozporządzenia i obejmować nim również kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Zasadniczym argumentem wskazującym, że taka wykładania § 36 ust. 4 jest błędna jest treść powoływanego wcześniej art. 151 ust. 1 u.g.n., który zawiera definicję pojęcia wartości rynkowej nieruchomości, a podstawą oceny wartości rynkowej nieruchomości są wyłącznie transakcje sprzedaży. Nie można zatem dokonywać wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia (który służy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości drogowej) w sposób, w którym rezultaty tej wykładni byłyby sprzeczne z przepisami ustawy i pozostałymi przepisami rozporządzenia. Stąd też nie można zgodzić się z wykładnią przyjętą przez Sąd I instancji, która pozostaje w sprzeczności zarówno z wykładnią językową samego § 36 ust. 4 rozporządzenia, jak i z wykładnią systemową. Równocześnie podkreślić należy, że powyższe stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 stycznia 2022 r., I OSK 62/19, a dotyczące wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia, w pełnej rozciągłości podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Zaznaczenia wymaga również, że znajduje ono potwierdzenie np. w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 159/11, w którym sformułowana została następująca teza: "Zarówno z § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i z przepisów u.g.n. nie wynika, aby w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, należało uwzględniać ceny wynikające z decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość". W tej sytuacji przedwczesna jest ocena zarzutu naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie z którym wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Ocena bowiem, czy Sąd I instancji zasadnie przyjął, że brak było uzasadnienia dla odstąpienia przez rzeczoznawcę majątkowego od sposobu wyceny określonej w § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz wycenienia nieruchomości przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości, dokonana być może po wcześniejszym dokonaniu przez Sąd I instancji prawidłowej oceny czy określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z uwzględnieniem wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjętej w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez błędną wykładnię tego przepisu, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji. Za niezasadny należało uznać natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Odnosząc powyższe do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, należy stwierdzić że analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że zawiera ono przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Ponadto autor skargi kasacyjnej upatrując naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które sprowadzają się do powtórzenia tych samych czynności przez organy administracyjne, w istocie w ogóle nie uzasadnił tego zarzutu. Poza przywołaniem treści przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. i zacytowaniem poglądów orzecznictwa w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostało powtórzone jedno zdanie uzasadnienia powyższego zarzutu wskazane w petitum skargi kasacyjnej. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie zwalczane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest częściowo zasadna i działając na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.