II OSK 1394/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 162/06 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 162/06 oddalił skargę S. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji cofającej pozwolenie na broń palną myśliwską. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż [...] Wojewódzki Komendant Policji w K. decyzją z dnia [...] cofnął S. K. pozwolenie na broń palną myśliwską. Wcześniej wyżej wymieniony został postrzelony na polowaniu i stracił jedno oko. W związku z wypadkiem został zobowiązany do poddania się badaniom lekarskim. Orzeczeniem z dnia [...] września 2004 r. lekarz stwierdził, stosownie do art. 15 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tj. z 2004 r. Dz.U. Nr 52, poz. 525 ze zm.), że S. K. nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią. Kolejne orzeczenie lekarskie wydane po odwołaniu się strony potwierdziło brak zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią. W dniu [...] grudnia 2004 r. - w toku postępowania administracyjnego – S. K. złożył oświadczenie o rezygnacji z pozwolenia na broń myśliwską. Na decyzję organu pierwszej instancji S. K. złożył skargę do sądu administracyjnego, a następnie odwołał się do organu II instancji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 17 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił jego skargę. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał decyzję organu niższej instancji. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2005 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2005r., Stanisław Kot wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] podnosząc, iż została wydana w oparciu o załącznik nr 10 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających zezwolenie na broń (Dz.U. Nr 79, poz. 898 ze zm.). Jego zdaniem rozporządzenie to dyskryminuje osoby nie posiadające zdolności widzenia obuocznego, co stoi w sprzeczności z art. 32 ust. 1 i 2 oraz z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji administracyjnej. Organ nie dopatrzył się naruszenia prawa, w szczególności takiego, które miałoby cechy rażące, bowiem podstawę cofnięcia pozwolenia na broń stanowił przepis art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2-6 ustawy o broni i amunicji. W sprawie o cofnięciu pozwolenia na broń zadecydowały orzeczenia wydane przez lekarzy, stwierdzające, iż strona nie posiada zdolności fizycznych i psychicznych do dysponowania bronią. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a., kolejny raz odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, wskazując takie same argumenty jak poprzednio. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K. twierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo, ponieważ oparta jest na przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń, dyskryminujących osoby nie posiadające zdolności widzenia obuocznego. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż zasadniczym zarzutem skarżącego było zastosowanie, jego zdaniem, niekonstytucyjnych przepisów dyskryminujących osoby nie posiadające widzenia obuocznego. Sąd nie uznał za słuszny zarzutu naruszenia art. 32 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Zauważył, iż zakup broni nie czyni danej osoby właścicielem broni, jako rzeczy, w tym znaczeniu, że posiadanie broni można oderwać od pozwolenia na broń. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, broń i amunicję do tej broni można posiadać na podstawie pozwolenia na broń wydanego przez właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, a w przypadku żołnierzy zawodowych – na podstawie pozwolenia wydanego przez właściwego komendanta oddziału Żandarmerii Wojskowej. Przepisy Konstytucji nie regulują prawa obywateli do posiadania broni, prawo to jest regulowane odpowiednimi aktami normatywnymi powszechnie obwiązującymi, których przestrzegania nakazuje Konstytucja. Chodzi o wyżej wymienioną ustawę o broni i amunicji oraz rozporządzenia wydane na jej podstawie. Na podstawie delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń. Przewiduje ono w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. b) obowiązek badań lekarskich dla osób ubiegających się o pozwolenie na broń lub osoby posiadającej pozwolenie na broń, obejmujących ogólną ocenę stanu zdrowia, ze szczególnym uwzględnieniem układu nerwowego, stanu psychicznego, stanu narządu wzroku, słuchu i równowagi oraz sprawności układu ruchu. W ocenie Sądu pierwszej instancji badanie narządu wzroku mieści się w zakresie badań lekarskich, o których mowa w delacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 7 ustawy o broni i amunicji, a lekarz okulista jest obowiązany do przeprowadzenia badania obu oczu, oceniając narząd wzroku według kryteriów podanych w załączniku nr 10 niniejszego rozporządzenia. Niewątpliwie wzrok ma istotny wpływ na bezpieczeństwo posługiwania się bronią. Powołując się na orzecznictwo i piśmiennictwo w tym zakresie Sąd, wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa przez decyzję administracyjną. Stwierdził następnie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja wydania aktu podustawowego z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej. W ocenie Sądu organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w związku z odmową stwierdzenia nieważności decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń. Organ administracji, posiadając ostateczne orzeczenie lekarskie stwierdzające u skarżącego znaczne ograniczenie sprawności psychofizycznej, o jakiej mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, był zobowiązany, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, cofnąć pozwolenie na broń. Na marginesie sprawy Sąd pierwszej instancji zauważył, iż skarżący sam w dniu [...] grudnia 2004 r. zrezygnował z pozwolenia na broń. Kończąc wskazał, że organ administracyjny badał sprawę pod kątem wystąpienia wszystkich przesłanek ujętych w art. 156 § 1 k.p.a. i jego ustalenia w tym zakresie są prawidłowe. S. K. zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – w skrócie p.p.s.a.) zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. orzeczenie na podstawie załącznika nr 10 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 898), podczas gdy przepisy te pozostają w rażącej sprzeczności z art. 32 i art. 64 Konstytucji. Jednocześnie wnioskował by Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji załącznika nr 10 tego rozporządzenia. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący podniósł, iż art. 32 Konstytucji statuuje w polskim porządku prawnym zakaz dyskryminacji obywateli przez władzę publiczną z jakiejkolwiek przyczyny. Wśród kryteriów niedopuszczalnej dyskryminacji wymienia się najczęściej: rasę, płeć, wiek, kolor skóry, przekonania polityczne i inne oraz niepełnosprawność. Z kolei prawo własności w ujęciu konstytucyjnym stanowi punkt wyjścia dla grupy praw ekonomicznych, kulturalnych i socjalnych. Zdaniem skarżącego załącznik nr 10, o którym mowa, nakłada na osoby ubiegające się o zezwolenie na posiadanie broni wymóg widzenia obuocznego, co pozostaje w rażącej sprzeczności z dyspozycją art. 32 i 64 Konstytucji. Zarówno ustawa o broni i amunicji, jak i rozporządzenie są aktami niższego rzędu od Konstytucji i nie mogą być sprzeczne z jej regulacjami. Cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń nie da się interpretować inaczej niż jako dyskryminację z powodu jego częściowej niepełnosprawności, jak i naruszenie jego prawa do bycia właścicielem broni palnej. Okoliczność, że skarżący nie widzi na jedno oko nie powinna stanowić przyczyny cofnięcia pozwolenia na broń. Nie jest bowiem tego rodzaju przeszkodą, która uniemożliwiałaby bezpieczne posługiwanie się bronią, w szczególności jeśli uwzględni się okoliczność, iż skarżący jest doświadczonym myśliwym i spełnia pozostałe kryteria posiadania broni. Utrata wzroku w jednym oku powoduje jedynie zawężenie pola widzenia, nie wpływa natomiast w żaden sposób na sprawność funkcji drugiego oka. Nie zachodzi zatem niebezpieczeństwo, iż osoba nawet częściowo niepełnosprawna posługując się bronią będzie stwarzać realne zagrożenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw. Organ podzielił poglądy wyrażone w zaskarżonym wyroku wskazując przy tym, iż możliwość dysponowania bronią palną uzależniona jest od uzyskania pozwolenia właściwego organu Policji w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tym zakresie system licencjonowania oportunistycznego, nadając ustawie charakter ściśle reglamentacyjny i – kierując się interesem bezpieczeństwa i porządku publicznego – ustalił dla osób ubiegających się o przedmiotowe pozwolenie określone wymogi, w tym dotyczące stanu zdrowia fizycznego i psychicznego. Powołując się na przepisy stanowiące podstawę cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń, Komendant zaznaczył, iż prawomocne orzeczenie lekarskie wiąże organy Policji co do ustalenia zdolności zdrowotnej danej osoby do dysponowania bronią. Organ wyraził przekonanie, iż trudno uznać cofnięcie pozwolenia na broń osobie mającej tylko jedno oko za wyraz dyskryminacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący w skardze kasacyjnej, jako podstawę wskazał art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże z treści postawionego zarzutu wynika, iż zarzuca wyłącznie naruszenie prawa materialnego, a więc skargę opiera na podstawie określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu pierwszej instancji została poddana decyzja Komendanta Głównego Policji wydana w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a więc w postępowaniu nadzwyczajnym. Komendant Główny Policji, oceniając decyzję z dnia [...] w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską, stwierdził, iż nie zachodzi przesłanka obligująca do stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja cofająca skarżącemu pozwolenie na broń została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji w związku z zaistnieniem przesłanek z art. 15 ust. 1 pkt 2-6 ustawy o broni i amunicji, po uzyskaniu orzeczeń lekarskich, stwierdzających, iż skarżący nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, uznając, iż decyzja cofająca pozwolenie na broń została wydana w oparciu o istniejącą podstawę prawną, zgodnie z treścią obowiązujących w tej materii przepisów. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy lecz jako organ kasacyjny zajmuje się kwestiami czysto prawnymi dotyczącymi nieważności decyzji. Przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń (Dz. U. Nr 79, poz. 898 ze zm.), stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, regulują zakres i sposób przeprowadzania badań poprzedzających wydanie stosownego orzeczenia. W przepisie § 8 niniejszego rozporządzenia przewidziany został również tryb postępowania, umożliwiający składanie odwołań od orzeczeń lekarskich i psychologicznych osobie podlegającej badaniom oraz organom Policji. Ostateczne orzeczenie lekarskie, wydane w tym trybie nie podlega weryfikacji przez organy Policji w prowadzonych przez nie postępowaniach. Wobec tego organy Policji rozstrzygając sprawę cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń nie stosowały Załącznika Nr 10 cytowanego rozporządzenia. W konsekwencji omawiany Załącznik nie stanowił również podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji cofającej pozwolenie na broń. Zatem nie mogło dojść do jego niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się do wątku konstytucyjnego skargi kasacyjnej należy wskazać na regulację art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Prawo własności podlega różnego rodzaju ograniczeniom, w tym wynikającym z przepisów prawa administracyjnego. Ograniczenia takie wynikają również z przepisów ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji. W art. 9 ust. 1 tej ustawy zawarto regulację reglamentującą ze względów bezpieczeństwa i porządku publicznego posiadanie broni. Reglamentacja ta w sposób oczywisty wpływa na ograniczenia w sferze prawa własności, gdyż przepis art. 22 ust. 1 ustawy nakłada obowiązek zbycia broni przez osobę, która utraciła uprawnienie do jej posiadania. Reglamentacja posiadania broni wpływa również na ograniczenia ze względu na określone cechy podmiotowe. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy zawiera katalog cech podmiotowych, których stwierdzenie, uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na broń, bądź uzasadnia cofnięcie takiego pozwolenia (art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy). W konsekwencji osoba występująca z podaniem o wydanie pozwolenia na broń musi legitymować się orzeczeniem lekarskim i psychologicznym, wydanym przez upoważnionych: lekarza i psychologa, stwierdzającym, że nie należy do osób, wymienionych w pkt 2-4 ust. 1 art. 15, i potwierdzającym, że może dysponować bronią (art. 15 ust. 3 ustawy). Zakres i sposób przeprowadzania badań oraz związany z tym tryb postępowania został uregulowany omawianym wyżej rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r., które w Załączniku Nr 10 określa sposób oceny narządu wzroku. Powyższe przepisy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie naruszają przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym art. 32 i art. 64, gdyż ograniczenia zawarte w ustawie o broni i amunicji, jako stanowiące konsekwencję reglamentacji posiadania broni, nie naruszają istoty wolności i praw. Prawo posiadania broni w polskim systemie prawnym nie jest prawem powszechnym, lecz reglamentowanym wobec tego nie stanowi istoty równości wobec prawa (art. 32), jak i prawa własności (art. 64). Wobec tego również załącznik Nr 10 do omawianego rozporządzenia, określający sposób oceny narządu wzroku, jako mieszczący się w ustawowej zasadzie reglamentacji posiadania broni nie narusza przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy nie zależy od odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego na pytanie prawne sformułowane przez skarżącego w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.