I GSK 1107/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 505/19 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. II SA/Bd 505/19 po rozpoznaniu skargi W. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Mogilnie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził koszty postępowania sądowego (pkt 2). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie WSA w Bydgoszczy wskazał, iż co do zasady podziela stanowisko organu odwoławczego, że dokonywanie płatności odbywa się na wniosek strony i to strona deklaruje do których działek, jakich powierzchni i jakie płatności chce otrzymać. Zgodził się z organem, że postępowanie o przyznanie płatności na rok 2018 jest postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego, a decyzje w sprawie przyznania płatności organ wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane przez producenta rolnego we wniosku jak i również wszelkich zmianach i korektach tego wniosku. Jednak Sąd zwrócił uwagę, że w przepisach przewidziano w pewnych okolicznościach możliwość poprawienia, zweryfikowania wniosku. Nie można przy tym przyjąć, że organ administracji dokonując kontroli wniosków ograniczony jest do ich oceny tylko pod kątem nieprawidłowości mogących skutkować przyznaniem nienależnej płatności. Organ zobowiązany jest rozpatrzyć wniosek strony w zakresie przysługujących mu uprawnień. Sąd przytoczył przepis art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312) zgodnie, z którym z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (a więc z uwzględnieniem przepisów prawa unijnego) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Według Sądu I instancji z przytoczonych przepisów wynika, że k.p.a. jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie tj. rolniku składającym wniosek. Powyższe nie zwalnia jednak organów od przestrzegania określonych zasad postępowania. Przede wszystkim jest to zasada praworządności, która ma szeroki zakres znaczeniowy. Oznacza dokonywanie wykładni norm zgodnej nie tylko z literalnym brzmieniem ale przede wszystkim celem danej normy i jej funkcji w systemie prawa, uwzględnianie w procesie stosowania prawa zasad niedyskryminacji oraz proporcjonalności. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżący we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 zaznaczył, że wnioskuje o przyznanie płatności na zazielenienie oraz płatności dodatkowej. Bezsporne jest także to, że skarżący wskazał we wniosku w części VII "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" w odniesieniu do działek oznaczonych F1 i I1 (zgłoszonych do płatności rolno – środowiskowo - klimatycznej) realizację praktyki dodatkowej poprzez wysiew międzyplonu, a w "Oświadczeniu o powierzchni obszarów proekologicznych" zadeklarował na tych działkach międzyplon EFA 14a i EFA 14a2 (z datą wysiewu [...].08.2018 r.). Skarżący podnosił w toku postępowania przed organami wyłącznie to, że nie był faktycznie zobowiązany w planie rolnośrodowiskowym do wysiewu międzyplonu i tylko pomyłkowo jedną działkę zgłosił do różnych płatności. W ocenie skarżącego taki sposób deklarowania działek do płatności pozostaje w jawnej sprzeczności z przepisami prawa – co powinno podlegać wyjaśnieniu przez organ przed rozpoznaniem wniosku. Sporna jest zatem kwestia, czy w ramach prowadzonego na wniosek skarżącego postępowania organ (na podstawie obowiązujących przepisów prawa) prawidłowo uznał, że nie miał podstawy, a tym samym nie był zobowiązany do podjęcia czynności w zakresie wyjaśnienia zakresu wniosku złożonego przez skarżącego - co w konsekwencji doprowadziło do pomniejszenia płatności na zazielenienie. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji pominęły rozważania, czy w okolicznościach niniejszej sprawy nie należało zastosować art. 4 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L2014.227.69) - dalej zwane Rozporządzenie nr 809/2014. Stosownie do w/w przepisu rozporządzenia nr 809/2014 wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym. Pojęcie "oczywistego błędu" zawiera w sobie zarówno możliwość popełnienia go wskutek "oczywistej omyłki pisarskiej", jak i "oczywistej omyłki rachunkowej". Jednak w powołanym przepisie jest odniesienie do "oczywistych błędów", a więc nie można tego odnosić wyłącznie do omyłek pisarskich czy rachunkowych. Za oczywisty błąd można uznać również niespójność, sprzeczność czy przeoczenie. Wskazany przepis (art. 4 rozporządzenia 809/2014) nakłada na organ obowiązek dokonania oceny czy błąd taki (oczywisty) wystąpił, na podstawie ogólnej oceny danego przypadku. Dodatkowo przepis wskazuje, że stwierdzenie oczywistych błędów może nastąpić pod warunkiem, że beneficjent działał w dobrej wierze. Ten aspekt sprawy nie był przez organy w ogóle rozpatrzony. Organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów odwołania, w których skarżący powoływał się na działanie w błędzie. Sąd I instancji stwierdził, że nie kwestionuje obowiązku organu dotyczącego rozpatrzenia wniosku zgodnie z zakresem w nim wskazanym. Jednakże, w ocenie WSA, kierując się zasadą praworządności należy - w razie wątpliwości - wyjaśnić zakres wniosku. W przedmiotowej sprawie wątpliwości organu powinno wzbudzić to, że w "Oświadczeniu o powierzchni obszarów proekologicznych" (stanowiącym ono integralną część wniosku o przyznanie płatności) oraz w złożonym organowi wniosku w części VII - w odniesieniu do tych samych działek (tej samej powierzchni) - zadeklarowano obszary proekologiczne oraz realizację zobowiązania w ramach działania rolno – środowiskowo – klimatycznego. A to pozostawało w sprzeczności z treścią § 8 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz. U. poz. 354 ze zm.), z którego wynika, że za obszary proekologiczne uznaje się obszary, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, jeżeli rolnik nie ubiega się o przyznanie do tych obszarów płatności rolno – środowiskowo – klimatycznej z tytułu realizacji zobowiązania, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Samo zatem dokonanie przy numerze ewidencyjnym danej działki zapisów w kolumnach 8 i 9 części VII wniosku wskazuje, iż skarżący ubiegał się o przyznanie do określonej działki płatności rolno – środowiskowo – klimatycznej, a więc wykluczone było wykazanie tej działki w "Oświadczeniu o powierzchni obszarów proekologicznych". W takich okolicznościach sprawy powinnością organów było rozważenie, czy sytuacja ta (deklarowanie danej działki w jednej części wniosku w sposób wykluczający jej prawidłowe zadeklarowanie w innej części wniosku) może być oceniona jako niespójność lub sprzeczność wniosku – dająca podstawę do zastosowania art. 4 rozporządzenia 809/2014. Wskazanie zaś przez skarżącego w odwołaniu na sytuację zaistnienia tegoż błędu winno skutkować wezwaniem skarżącego przez organ – stojący na straży praworządności - do sprecyzowania wniosku i rozstrzygnięcia sprawy po przedłożeniu ewentualnej korekty. Takiej pogłębionej oceny wniosku w kontrolowanej sprawie zabrakło. Nie dokonano jej w aspekcie kryteriów wynikających z art. 4 rozporządzenia 809/2014. WSA wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie rolą organu będzie dokonanie oceny podniesionych przez skarżącą argumentów w kontekście art. 4 rozporządzenia 809/2014 z uwzględnieniem sposobu dokonania wykładni przepisu wskazanej w uzasadnieniu oraz realiów i specyfiki niniejszej sprawy, dotyczącej realizacji zobowiązania rolno - środowiskowo - klimatycznego. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i wskazanie, że organ w ogóle nie rozważył zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 227 z dnia 31.07.2014 r., str, 69, z poźn. zm.). W ocenie skarżącego organu Sąd I instancji błędnie wskazał, że organ II instancji nie rozważył zastosowania ww. art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., podczas gdy kwestia ta była szeroko omawiana przez organ w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 roku (vide str. 7 i 8 uzasadnienia przedmiotowej decyzji); 2. w związku z błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, o którym mowa w pkt 1 skargi kasacyjnej, naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię treści art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 227 z dnia 31.07.2014 r., str. 69, z poźn. zm.). W ocenie skarżącego organu Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ na tle art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. winien rozważyć kwestię dobrej lub złej wiary beneficjenta podczas, gdy organ w swoich rozważaniach ustalił wcześniej, że w omawianej sprawie nie można mówić o oczywistym błędzie Pana W. P. Trzeba bowiem zaznaczyć, że ustalanie przesłanki dobrej lub złej wiary beneficjenta ma sens jedynie w sytuacji, w której mamy do czynienia z oczywistym błędem. A contrario, w sytuacji, gdy organ uzna, że w okolicznościach danej sprawy, nie może być mowy o oczywistym błędzie, ustalenie kwestii dobrej lub złej wiary wnioskodawcy nie ma sensu, i z taką sytuacja mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Skarga kasacyjna została uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zasługują na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej trafnie zarzucił, że Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy ponieważ nie dostrzegł, że przekazana do WSA decyzja organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] jest niekompletna bowiem nie zawiera dwóch stron, mianowicie strony 7 i 8 (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że ma to fundamentalne znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia ponieważ WSA uchylając ww. decyzję wytknął organowi, że ten nie rozważył zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. Tymczasem, jak podaje organ, właśnie na tych brakujących stronach takie rozważania się znajdują. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że analiza akt sądowych i administracyjnych potwierdza, że nie ma w nich kompletnej, zaskarżonej do WSA decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. Tym samym przeprowadzona przez WSA w Bydgoszczy sądowoadministracyjna kontrola tej decyzji nie może być uznana za prawidłową. To powoduje, że wyrok Sądu i instancji nie może się ostać. Zarzut kasacyjny sformułowany w punkcie 2 petitum skargi jest ściśle związany z zarzutem opisanym w punkcie 1. Wobec niekompletnego tekstu zaskarżonej decyzji ewentualne rozważania odnośnie dobrej bądź złej wiary beneficjenta są na tym etapie przedwczesne. W efekcie, Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie uzupełnić akta administracyjne o pełny tekst decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że uwzględnienie skargi kasacyjnej organu nastąpiło w istocie ze względu na nieprawidłowe wypełnienie obowiązków spoczywających na organie. Przypomnieć bowiem należy, że w obowiązującym porządku prawnym przygotowanie akt sprawy w sposób kompletny i ich przesłanie do sądu jest obowiązkiem organu (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast uznać, że obowiązek, o którym mowa w tym przepisie jest prawidłowo wykonany, gdy organ przesyła do Sądu niezupełne akta sprawy w szczególności, gdy brak dotyczy pełnego tekstu zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji należało uznać, iż brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę przegrywającą kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a.