I SA/Wa 1210/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda [...] (dalej również jako "Wojewoda/Organ") postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia W. G., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m [...] (dalej również jako "Prezydent/Organ I instancji") z [...] lipca 2019 r., nr [...] zawieszające z urzędu, na postawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...][....], ozn. hip. nr [...] (dalej również jako "nieruchomość [...]"), do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Zaskarżone postanowienie Wojewody zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawny. Nieruchomość [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.[...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret z dnia 26 października 1945 r."). Wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r., W. G. wystąpiła o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [....], na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami"). Postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...] Organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku H. S. z [...] lipca 1965 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości pod nazwą hip. "[...][...]" położonej w [...] między ulicami: [...], [....][....], [....][....] i [...], w skład której wchodziła m. in. nieruchomość o nr hip. [....]. Ponadto Prezydent wyjaśnił, że pismem z [...] stycznia 1993 r. Z. B. wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...], nr hip. [...] lub o przyznanie działki zamiennej za ww. nieruchomość. Natomiast pismem z [...] czerwca 2010 r. M. M. wystąpił z wnioskiem o ustanowienie, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., prawa wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][....], objętej księgą wieczystą nr hip. [...]. Prezydent wskazał, że żaden z powyższych wniosków o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nie został do dnia dzisiejszego rozpatrzony. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, W. G. złożyła zażalenie. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że wnioskiem z [...] lipca 1965 r. dawna właścicielka nieruchomości [...] H. S. wystąpiła o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do niniejszego gruntu. Odwołując się natomiast do treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2256/11, Organ wyjaśnił, że sprawy z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. reguluje art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pierwszej jednak kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Skoro uprawnienia o których mowa w przywołanym art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami zależą od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano użytkowanie wieczyste, to sprawa przyznania użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, bowiem nie można jednocześnie tą samą decyzją weryfikować przesłanek ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, albowiem są to kwestie, które wymagają zbadania odmiennych przesłanek i wydania odrębnych decyzji. Zdaniem Wojewody oznacza to, że wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość złożony przez W. G. będzie mógł być rozpatrzony dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, co powoduje konieczność zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda w całości podzielił stanowisko Prezydenta wyrażone w zakwestionowanym postanowieniu. Na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W.G. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 59 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lipca 1965 r.), w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że ustalenie odszkodowania za faktyczne pozbawienie możliwości władania nieruchomością przy ul. [...], hip. [...] po dniu [...] kwietnia 1958 r. jest uzależnione od rozpoznania wniosku H. S. z dnia [...] lipca 1965 r., który został pozostawiony bez rozpoznania ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych w terminie, względnie 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 1 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający jego kontrolę w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzez brak wyjaśnienia przyczyn, dla których Wojewoda uznał, że wniosek H. S. z dnia [...] lipca 1965 r. o przyznanie prawa wieczystego użytkowania wywarł skutek wszczęcia postępowania administracyjnego, pomimo że został złożony na podstawie § 1 samoistnej uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 1965 r., tj. w oparciu o akt prawny niemający podstawy ustawowej, a zatem niebędący samodzielnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie doszło do uzupełnienia przez H. S. braków tego wniosku wskazanych w piśmie z dnia [...] października 1965 r., co skutkowało brakiem nadania mu biegu względnie pozostawieniem go bez rozpoznania, tj. brakiem wywołania skutków w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Wniosła o uchylenie w całości postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości postanowienia Wojewody, a w obu przypadkach o zwrot kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Pojęcie zagadnienia wstępnego należy zatem rozumieć jako kwestię, która pozostaje poza właściwością danego organu, a bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania, czyli wydać rozstrzygnięcia. Nie będzie zatem zagadnieniem wstępnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jeżeli obiektywnie możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2089/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2274/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1985/15). Podkreślić również należy, że pojęcie "innego organu", o którym mowa w powołanym przepisie, nie zawsze oznaczać musi inny organ w strukturze administracji publicznej, ale także może nim być ten sam organ, jeśli w myśl przepisów właściwy jest do rozstrzygnięcia odrębnej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 552/10 oraz z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II GSK 874/12, a także z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II GSK 741/12). W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem z [....] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z [...] lipca 2019 r. o zawieszeniu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość [...]. Wojewoda uznał bowiem, że nierozpatrzenie wniosku z [...] lipca 1965 r. H. S. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...][....], ozn. hip. [...], ma bezpośredni związek z toczącym się przed Prezydentem postępowaniem odszkodowawczym dotyczącym tej nieruchomości, co uzasadnia konieczność zawieszenia postępowania odszkodowawczego do czasu rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 1965 r. W ocenie skarżącej W. G., zawieszenie postępowania odszkodowawczego jest niezasadne, ponieważ wniosek H. S. z [...] lipca 1965 r. został pozostawiony bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia w terminie braków formalnych wniosku. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...][....] (ozn. hip. [...]) objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wnioskiem z [...] lipca 1965 r. H. S., wystąpiła o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...][...] w [...], oznaczonej nr hip. [...], czyli tej samej nieruchomości, której dotyczy postępowanie odszkodowawcze. W tym miejscu należy wskazać, że o ile wniosek M. M. z [...] czerwca 2010 r. o ustanowienie o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania przedmiotowego gruntu, podobnie jak wniosek H. S., nie został do chwili obecnej rozpatrzony, to jednak Organ I instancji błędnie powołał się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z [...] lipca 2019 r. na fakt nie rozpatrzenia także wniosku Z. B. z [...] stycznia 1993 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie wniosku Z. B. zostało ostatecznie umorzone w 2002 r. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Słusznie organy orzekające w tej sprawie uznały, że fakt nierozpatrzenia m.in. wniosku H. S. z [...] lipca 1965 r., stoi na przeszkodzie załatwieniu sprawy dotyczącej odszkodowania za nieruchomość [...]. Zaistniała bowiem w tej sytuacji zależność między uprzednim rozstrzygnięciem tak wskazanego zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem i wydaniem decyzji odszkodowawczej. Zagadnienie wstępne musi bowiem wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, a zatem występować musi bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ czy sąd – a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Rozpoznanie wniosku o odszkodowanie, w oparciu o art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest uwarunkowane wydaniem rozstrzygnięcia z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Wynika to z faktu, że jedną z ustawowych przesłanek do przyznania odszkodowania za grunt objęty działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.[...] jest uprzednie negatywne rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Jak wynika z treści powołanego artykułu, przepisy ustawy, dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. [...] przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu [...] kwietnia 1958 r. To oznacza zatem, że gospodarstwo rolne musiało przejść na własność Państwa. Zatem wniosek o odszkodowanie wniesiony w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może zostać rozstrzygnięty dopóty, dopóki nie zostanie ostatecznie zakończona sprawa o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Jeżeli chodzi o sprawy z zakresu tzw. gruntów [...] pierwszeństwo ma bowiem sprawa o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Jeżeli nie ma możliwości odzyskania nieruchomości w naturze, to wtedy strona może zainicjować sprawę o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide: wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2487/19, CBOSA). Powyższe stanowisko potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 listopada 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 1230/17, CBOSA), w którym stwierdził, że kwestia ustalenia wzajemnych relacji między sprawami z zakresu realizacji roszczeń dekretowych wynika z wykładni przepisów normujących to zagadnienie oraz wykładni pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ówczesnym przepisie art. 90 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasada pierwszeństwa realizacji roszczeń dekretowych w formie rzeczowej wykształciła się w orzecznictwie sądowym dopiero w latach 90-tych XX w. Ponadto jak wynika z powyższego orzeczenia Sądu, ustanowienie na rzecz byłego właściciela nieruchomości dekretowej prawa użytkowania wieczystego ma również walor odszkodowawczy i zgodnie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w zw. z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ten sposób rekompensaty za odjęcie prawa własności uzyskuje pierwszeństwo przed odszkodowaniem. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, w związku z czym organy orzekające prawidłowo zastosowały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że wnioskiem z [...] lipca 1965 r. H. S., wystąpiła o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...][...], na podstawie samoistnej uchwały Rady [...] z dnia [...] stycznia 1965 r. Nr [...] w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m [...] w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr[...], poz. [...], dalej jako "uchwała"). Zgodnie z § 1 uchwały, tereny położone na obszarze m[...] w granicach z dnia 21 listopada 1945 r., tj. z dnia wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.[...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), stanowiące: 1) jedną działkę budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego; 2) jedną działkę zabudowaną domem jednorodzinnym; 3) jedną działkę zabudowaną małym domem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228); 4) jedną działkę zabudowaną budynkiem przeznaczonym na warsztat rzemieślniczy; 5) gospodarstwo rolne, sadownicze i warzywnicze - mogą być oddane w wieczyste użytkowanie dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym, pomimo że nie złożyli w terminie przewidzianym w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. wniosków o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, zabudowy lub własności czasowej, jeżeli zachodzą warunki wymienione w niniejszej uchwale. Zgodnie natomiast z treścią uchwały pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r. (sygn. akt OPK 11/98), obecnie postępowanie takie winno być prowadzone w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Twierdzenie zatem Skarżącej, że wniosek H. S. z [...] lipca 1965 r. został pozostawiony bez rozpoznania (a więc został załatwiony w inny niż decyzyjny sposób) lub nie wywołał skutków prawnych, jest nieusprawiedliwione. Z związku z powyższym nietrafne są zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organy obydwu instancji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 kpa. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu ich rozstrzygnięć, stosownie do dyspozycji art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.