II SA/Bk 568/20

TEZY 1. Samorząd rolniczy jest samorządem gospodarczym; 2. Uchwała samorządu rolniczego o wygaśnięciu mandatu członka walnego zgromadzenia jest aktem wenętrznym, dotyczącym ściśle organizacyjnych spraw samorządu i nie dotyczy sprawowania włądztwa publicznego; 3. Taka uchwała może podlegać kognicji sądu adminsitracyjnego tylko wtedy, jeżeli przepis szczególny tak stanowi - art. 3 par. 3 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o psotępowaniu przed sądami adminsitracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Ustawa z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1027 ze zm.) nie zawiera takiej regulacji; 4. W sprawie ze skargi na uchwałę walnego zgromadzenia izby rolnczej w przedmiocie wygaśnięcia mandatu członka tego zgromadzenia brak jest kognicji sądu adminisitracyjnego. SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję P. Izby Rolniczej w P. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu członka Walnego Zgromadzenia p o s t a n a w i a odrzucić skargę UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Walne Zgromadzenie P. Izby Rolniczej, działając na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1027 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) oraz § 25 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 statutu P.j Izby Rolniczej z 1 marca 2003 r., uchwałą z [...] czerwca 2020 r. nr [...] stwierdziło wygaśnięcie mandatu M. S. członka tego zgromadzenia. Skargę na tę uchwałę do sądu administracyjnego wniósł M. S. i zarzucił naruszenie: - art. 11 § 2 ustawy – Kodeks wyborczy, przez zastosowanie analogii w przypisaniu wymogu niekaralności w możliwości objęcia mandatu do organów izb rolniczych; - art. 34 ust. 2 ustawy stanowiącego, że wygaśnięci mandatu stwierdza walne zgromadzenie w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy, z którego wynika, że wygaśnięcie mandatu członka walnego zgromadzenia na skutek prawomocnego skazania dotyczy tylko sytuacji, gdy wyrok prawomocny zapadł w okresie sprawowania mandatu, przez błędną wykładnię za sprawą interpretacji i przyjęcie że można zastosować go jako podstawę prawną w przypadku wygaśnięcia mandatu członka zebrania skazanego przed objęciem mandatu podczas, gdy należy go stosować do członka skazanego po objęciu mandatu; - art. 23 ust. 1 ustawy, przez zawężenie katalogu osób z prawem wybieralności do osób niekaranych; - § 8 statutu P. Izby Rolniczej, przez rozszerzenie kryteriów osób z prawem wybieralności do członków izby obok pełnoletniości i braku ubezwłasnowolnienia, niekaralność; - art. 7a § 1 K.p.a., przez pominięcie wyjaśnień skarżącego z których wynika, że wyrok skazujący dotyczył czynu oraz zapadł przed objęciem mandatu; - art. 105 § 1 K.p.a., przez uznanie że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji gdy organ nie rozpoznał istoty sprawy; - art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy rozpoznaniu sprawy, przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, brak analizy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie w szczególności pominięcie okoliczności związanych z terminem popełnienia czynu zabronionego oraz wydania wyroku. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi izba rolnicza stwierdziła, że uchwała nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem nie stanowi aktu lub czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.). Przede wszystkim jednak uchwała nie ma charakteru publicznoprawnego, bowiem nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Poza sferą publicznoprawną leży kwestia podejmowania uchwał przez organy izby, czyli np. jak w przedmiotowej sprawie - dotyczących wygaśnięcia mandatu członka organu walnego zgromadzenia. Żaden przepis prawa nie wskazuje, aby taka uchwała mogła być "bezpośrednim" przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest uchwała Walnego Zgromadzenia P. Izby Rolniczej z [...] czerwca 2020 r. nr [...] o wygaśnięciu mandatu skarżącego – M. S. członka walnego zgromadzenia. Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej zasadności każdej skargi sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa należy do drogi sądowej, a więc czy mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Rozważania dotyczące kognicji sądu administracyjnego w sprawie niniejszej należy rozpocząć od zakwalifikowania samorządu rolniczego do odpowiedniej kategorii samorządu. Tworzenie samorządu służy decentralizacji rzeczowej władzy publicznej. Podstawową formą decentralizacji jest samorząd terytorialny. Bez wątpienia samorząd rolniczy nie jest samorządem terytorialnym. Inną formą przejawu decentralizacji jest samorząd zawodowy i gospodarczy. Tworzenie samorządu zawodowego i gospodarczego ma na celu powierzenie jego organom wykonywania zadań publicznych niewykonywanych przez państwo oraz samorząd terytorialny. Celem "decentralizacji rzeczowej" jest – podobnie jak przy decentralizacji terytorialnej – również odjęcie realizacji pewnej funkcji publicznej administracji rządowej poprzez powierzenie jej korporacjom samorządowym i gospodarczym, które w ten sposób stają się podmiotami władztwa publicznego. Konstytucja RP w art. 17 ust. 1 stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Funkcja publiczna administracji rządowej w tym wypadku została określona jako "sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Jako przykład takiego samorządu zawodowego można wskazać samorząd adwokatów, radców prawnych, farmaceutów, rzeczników patentowych, aptekarzy. Powołanie samorządu zawodowego oznacza stworzenie dla danej grupy zawodowej przymusowej organizacji, wyposażonej w pewne władztwo publiczne, organizacji zamkniętej i o sformalizowanym członkostwie, której członkowie posiadają monopol w wykonywaniu tego zawodu. Zdaniem sądu samorząd rolniczy nie jest samorządem zawodowym o którym mowa w tej regulacji, albowiem nie dotyczy zawodu będącego zawodem zaufania publicznego. Oprócz samorządu terytorialnego i zawodowego o którym mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji, przepis art. 17 ust. 2 Konstytucji RP stanowi o możliwości powołania, również w drodze ustawy, "innych rodzajów samorządu". Z przepisu tego nie wynika co może tu być przedmiotem władztwa, jaką więc funkcję publiczną te inne rodzaje samorządu miałyby spełniać. Zostało to pozostawione decyzji ustawodawcy, albowiem funkcja "pieczy" odnosi się jedynie do samorządów zawodowych. Po drugie, nie wiadomo do końca, jakie dalsze rodzaje samorządu mogą być tworzone na jego podstawie. W doktrynie przyjmuje się, że chodzi tu w szczególności o samorząd gospodarczy -skupiający osoby pracujące w poszczególnych sektorach gospodarki narodowej i jako przykład podaje się właśnie izby rolnicze, przemysłowo-handlowe, rzemieślnicze oraz o samorząd zawodowy, ale innych zawodów niż zawody zaufania publicznego (vide: L.Garlicki, Komentarz do art. 17 Konstytucji RP, lub. Lex). W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została wydana przez samorząd rolniczy stanowiący rodzaj samorządu gospodarczego. Jak już wskazano powyżej określenie przedmiotu władztwa czyli wykonywanie funkcji publicznej administracji rządowej w przypadku samorządu gospodarczego pozostawiono ustawodawcy. I tak zadania izby zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy i są to zadania, które generalnie dotyczą działania na rzecz rolnictwa. Nadto z art. 5 ust. 2 i 3 ustawy wynika, że izby mogą wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, przekazane ustawami lub na podstawie porozumień z właściwymi organami administracji rządowej (ust. 2) oraz mogą realizować zadania przekazane w drodze porozumienia przez organy samorządu terytorialnego z zakresu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego (ust. 3). Wykonywanie tego władztwa publicznego zostało z jednej strony poddane nadzorowi właściwego organu administracji rządowej z drugiej strony zapewniono ochronę sądową samodzielności samorządu rolniczego. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy, nadzór nad działalnością Krajowej Rady sprawuje minister właściwy do spraw rolnictwa, a nad działalnością izb - właściwi wojewodowie. Nadzór nad działalnością izb sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem – art. 46 ustawy. Zgodnie z 48 ust. 1 ustawy, zarząd izby przedstawia organom nadzoru uchwały organów izby oraz zatwierdzone przez walne zgromadzenie sprawozdanie z rocznej działalności izby w terminie 14 dni od dnia ich uchwalenia. Organy nadzoru, o których mowa w art. 47 ust. 1, mogą stwierdzić nieważność uchwał organów izby w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich doręczenia – art. 48 ust. 2 ustawy. Z kolei art. 2 ust. 2 ustawy stanowi, że samodzielność samorządu rolniczego podlega ochronie sądowej. Zgodnie z art. 47 ust. 3 ustawy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji organów nadzoru stwierdzających nieważność uchwał organów izby zarządowi izby przysługuje prawo zaskarżenia tych decyzji do sądu administracyjnego. W ocenie sądu tylko sfera wykonywania władztwa publicznego przez samorząd gospodarczy może podlegać kognicji sądu administracyjnego. Przy czym nadmienić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a. A zatem władztwo to musi być sprawowane w jednej z forma wymienionych w tym przepisie. Nie każdy przejaw powierzonego samorządowi gospodarczemu przez państwo władztwa podlega kontroli sądu administracyjnego. W sprawie niniejszej mamy jednak do czynienia z uchwałą, która nie dotyczy sprawowania władztwa publicznego. Zaskarżona uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zdaniem sądu jest aktem wewnętrznym, dotyczącym ściśle organizacyjnych spraw, mających charakter działań wewnętrznych samorządu gospodarczego, nie dotykających problematyki z dziedziny administracji publicznej. Reguluje ona wewnętrzną sprawę samorządu jaką jest członkostwo w walnym zgromadzeniu. Takie uchwały, zdaniem sądu, mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego spraw, które nie są sprawami z zakresu administracji publicznej przewiduje art. 3 § 3 P.p.s.a. stanowiąc, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. W ustawie o izbach rolniczych taka możliwość nie została przewidziana. Stąd stwierdzić należy, że w sprawie ze skargi na uchwałę walnego zgromadzenia izby rolniczej w przedmiocie wygaśnięcia mandatu członka walnego zgromadzenia brak jest kognicji sądu administracyjnego. Przykładowo można wskazać regulacje zawarte w innych ustawach z których wprost wynika kognicja sądu administracyjnego w sprawach dotyczących wewnętrznego funkcjonowania samorządu. I tak np. art. 69a ustawy z 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (t.j. Dz.U. z 2002 r., poz. 1651 ze zm.) w ust. 1 i 2 stanowi, że: "Wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie podpisze sprzeciwu od wpisu w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata. W przypadku, o którym mowa w art. 69 ust. 2, bieg terminu liczy się wówczas od dnia ponownego doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej (ust. 1). Decyzja Ministra Sprawiedliwości może być zaskarżona do sądu administracyjnego przez zainteresowanego lub organ samorządu adwokackiego w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji. Właściwie identyczną regulację zawiera art. 312 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 75 ze zm.). W ustawie o izbach rolniczych brak takiej regulacji stąd stwierdzić należy, że skarga w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze skargę odrzucono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.