I GSK 3415/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 144/18 w sprawie ze skargi Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 11 grudnia 2017 r., nr 0601-IEW-2.711.8.2017.4 w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych 1. postanawia podjąć zawieszone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; 2. uchyla zaskarżony wyrok; 3. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie z dnia 26 października 2017, nr 0610-SEE-1.711.525.2017/O 4. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 1037 zł (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 20 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 144/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369) – zwanej dalej: "p.p.s.a." w sprawie ze skargi Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z 11 grudnia 2017 r., w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że organ egzekucyjny prowadził w stosunku do zobowiązanego wobec Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości egzekucję na podstawie dwóch tytułów wykonawczych, obejmujących należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych ze środków unijnych i innych należności. W toku postępowania – jak wskazał Sąd Wojewódzki – okazało się, że wskazane przez wierzyciela rachunki bankowe nie są prowadzone. W związku z tym poborca skarbowy podjął czynności zmierzające do ustalenia adresu zobowiązanego, bądź miejsca zamieszkania prezesa zobowiązanej spółki. Działania te zakończyły się niepowodzeniem, bo siedziba zobowiązanego mieściła się w biurze wirtualnym, a umowa zawarta z podmiotem prowadzącym to biuro została zerwana jeszcze w 2015. Podmiotowi nie jest znany adres zobowiązanego. Ustalono także, że zarząd zobowiązanego prowadził też inną spółkę, ale ta także nie działa i brak jest z nią kontaktu. Po stwierdzeniu bezskuteczności egzekucji, organ umorzył postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z 21 sierpnia 2017 r. obciążył wierzyciela kosztami w łącznej kwocie 4 576,89 złotych stanowiącej opłatę manipulacyjną. Odstąpiono od naliczania innych kosztów egzekucyjnych, poza opłatą manipulacyjną – z tytułu nieskutecznego zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Postanowieniem z 26 października 2017 r. organ egzekucyjny odmówił wierzycielowi umorzenia kosztów egzekucyjnych. Utrzymując to postanowienie w mocy Dyrektor Izby Skarbowej w Lublinie, zaskarżonym do Sądu postanowieniem wskazał, że nie zachodzi żadna z unormowanych w art. 64e § 2 pkt 1 – 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. z 2017 r., poz. 1201) – zwanej dalej "u.p.e.a.". Oddalając skargę Sąd Wojewódzki ocenił, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Wyjaśnił, że wprawdzie wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 13/14 Trybunał Konstytucyjny stwierdził częściową niezgodność art. 64 § 6 u.p.e.a. z art. 2, art. 64 ust. 1 i 84 Konstytucji w zakresie, jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, ale przepis ten mógł stanowić podstawę naliczenia kosztów egzekucyjnych. Wskazał, że Trybunał nie zakwestionował procentowego mechanizmu określania opłaty manipulacyjnej, choć brak górnej granicy tej opaty powoduje, że może ona stać się formą dochodu organu egzekucyjnego, nieuzasadnioną wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niedopuszczalne byłoby jednak pozostawienie organom oraz swobody określenia maksymalnej wysokości opłaty, bo godziłoby to w art. 2, art. 84, art. 217 Konstytucji oraz prowadziłoby do powstania "niekonstytucyjności wtórnej, w oparciu o te same wzorce konstytucyjne, które uwzględnił Trybunał Konstytucyjny w analizowanym wyroku", a ponadto nieuzasadnionego różnicowania sytuacji podmiotów, wbrew konstytucyjnej zasadzie równości. W ocenie Sądu pierwszej instancji wykonanie tego wyroku należy do ustawodawcy. Wskazał Sąd Wojewódzki ponadto, że w tej sprawie podejmowano czynności w toku postępowania egzekucyjnego polegające na skierowaniu zawiadomień o zajęciu rachunku bankowego do banku oraz próbie ustalenia adresu zobowiązanego. Dodał, że Agencja jest państwową osobą prawną i obowiązana jest do ponoszenia kosztów egzekucji administracyjnej, tak jak inne podmioty. Zdaniem Sądu pierwszej instancji to, że Agencja jest wierzycielem w ponad pięciuset postępowaniach egzekucyjnych w administracji nie uzasadnia umorzenia kosztów w tej sprawie. Zaakcentował, że wierzyciel powinien przed wszczęciem egzekucji skalkulować jej opłacalność. Od tego wyroku Agencja wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i formułując zarzuty na obydwu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że organy uwzględniły i rozpatrzyły wyczerpująco wszystkie okoliczności istotne dla ustalenia, że w sprawie istnieje ważny interes publiczny uzasadniający umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 6 u.p.e.a. w związku z art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a., nieuprawnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie ma obowiązku wszcząć egzekucji, a organ nie jest zobligowany do przestrzegania zasady wyrażonej w art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a., w związku z tym skarżący żądając wszczęcia postępowania egzekucyjnego przyczynił się do powstania należności, której umorzenia się domaga, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu skarżącej, że obciążenie jej kosztami egzekucji było gospodarczo nieuzasadnione. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego odnosił się do art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. w związku z art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że w okolicznościach tej sprawy nie występuje przesłanka ważnego interesu publicznego, przemawiającego za umorzeniem opłaty manipulacyjnej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one w istotnym zakresie uzasadnione, dlatego że Sąd pierwszej instancji nietrafnie ocenił skutki wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla skonstruowanego i zastosowanego wzorca kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Przypomnieć zatem należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o charakterze zakresowym ma to do siebie, że jego aplikowanie bywa skomplikowane, bo wymaga identyfikacji normy prawnej z pominięciem tej części tekstu prawnego, który uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą. W tej sprawie zabieg ten jest tym bardziej złożony, że ów zakres dotyczył pominięcia legislacyjnego. Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem za niezgodny z art. 2 i art. 84 Konstytucji stan braku unormowania maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. W motywach tego orzeczenia Trybunał wskazał, że procentowo określona stawka opłaty może "nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji", ale uznał taką sytuację za "konstytucyjnie dopuszczalną", akcentując przysługującą w tym zakresie ustawodawcy swobodę regulacyjną. Przypomniał, że wprawdzie opłaty te korespondują z "ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego", jednak istnieje potrzeba zapewnienia równowagi pomiędzy interesem publicznym a "ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa.". Wysokość tych opłat – zdaniem Trybunału – powinna pozostawać w "racjonalnej zależności" z czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone". W ocenie Trybunału brak określenia górnej granicy opłaty oznacza, że "w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Stają się one wtedy "dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał skonstatował, że ochronę przed tego typu sytuacjami może zapewnić "mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą", limitującą kwotę określoną procentowo. Wykonując – zgodnie z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji – wskazany wyrok trybunalski, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się trzy nurty poglądów: albo sądy uznawały, że należy zrezygnować z tej opłaty, albo miarkować ją w zależności od okoliczności danego postępowania egzekucyjnego, tj. pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania, albo przyjmować – jako maksymalną – stawkę tej opłaty, obowiązującą dla zajęcia nieruchomości. (zob. na ten temat szerzej motywy wyroku NSA z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt III FSK 392/21, LEX nr 3318675). Oplata manipulacyjna ma charakter zryczałtowany i należy do tych, które ponoszone są przez zobowiązanego bądź – subsydiarnie – wierzyciela, niezależnie od zakresu podjętych czynności egzekucyjnych. W stanie prawnym obowiązującym w 2017 r. obowiązek uiszczenia tej opłaty powstawał na podstawie art. 64 § 10 u.p.e.a. – z wyjątkami niewchodzącymi w tej sprawie w grę – z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W aktualnym stanie prawnym powinność ta – z mocy art. 64 ust. 1 u.p.e.a. – powstaje z chwilą wszczęcia postępowania egzekucyjnego, przy czym jej wysokość jest zróżnicowana, w zależności od tego czy wszczęto egzekucję, czy też nie (odpowiednio 100 i 40 złotych). Prawidłowość wyniku sądowej kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji należało badać z perspektywy przepisów obowiązujących w dniu wydania zaskarżonego do Sądu postanowienia w kontekście sformułowanych w środku odwoławczym zarzutów. Skarżąca Agencja zasadnie podniosła zarzut naruszenia art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. w związku z art. 64 § 6 u.p.e.a., dlatego że wykładając te przepisy Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił przesłankę interesu publicznego wymienioną w pierwszym z tych przepisów. Przypomnieć zatem należy, że pod pojęciem interesu publicznego kryć się mogą rozmaite, a istotne w danym przypadku wartości wywodzone z konstytucyjnej kategorii dobra wspólnego. Z tego powodu pojęcie interesu publicznego bywa niekiedy utożsamiane z interesem państwowym, interesem Rzeczypospolitej. Interesy te powinny być – jak zauważył M. Zdyb – zbieżne, pod warunkiem wszakże, że państwo to poprzez swoje organy realizuje interesy jego społeczeństwa, nie zaś interesy administracji utożsamianej z państwem (zob. M. Zdyb, Prawny interes jednostki w sferze materialnego prawa administracyjnego. Studium teoretyczno-prawne, Lublin 1991, s. 215). Interes publiczny może odpowiadać także pojęciu interesu społecznego, jeżeli to ostatnie, niejednorodne znaczeniowo pojęcie rozumiane jest w konkretnym przypadku jako interes całego społeczeństwa. Jako pojęcie niedookreślone, interes publiczny poddaje się wykładni dynamicznej w kontekście warunków społeczno-gospodarczych otoczenia normatywnego, w którym ustawodawca zdecydował się go użyć. Niewątpliwie w interesie publicznym leży to, by organy administracji publicznej działały na podstawie i w granicach prawa, do czego zobowiązuje je art. 7 Konstytucji. Nie do zaakceptowania jest praktyka posługiwania się unormowaniami naruszającymi przepisy ustawy zasadniczej, podobnie jak pozostawienie w obrocie aktów stosowania prawa wydanych na takiej podstawie, jeżeli strona domaga się doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem uruchamiając postępowanie pozwalające na zweryfikowanie pierwotnie wydanego rozstrzygnięcia. Wprawdzie – w świetle stosowanego w postępowaniu egzekucyjnym z mocy art. 18 u.p.e.a. – przepisu art. 145a § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. – procedurą właściwą do podważenia postanowienia wydanego na podstawie przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją powinno być wznowienie postępowania, ale w świetle art. 190 ust. 4 Konstytucji nie musi to być tryb wyłączny. Do wymienionych w tym przepisie ustawy zasadniczej zaliczyć należy także postępowanie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych, a to dlatego że – jako przesłankę – uwzględnienia żądania ustanowiono występowanie interesu publicznego. Z tych powodów należało dokonać oceny prawidłowości wydanego postanowienia z perspektywy obowiązku wykonania wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego mając na uwadze to, że wniosek skarżącej mógł zostać uwzględniony nie tylko w całości, ale także w części – nieprzenoszącej opłaty w należnej wysokości. Obowiązkiem organu było wykazanie, że opłata manipulacyjna nie przekracza wartości ustalonej na podstawie wynikających z orzeczenia trybunalskiego kryteriów. Opłata manipulacyjna, pobierana w 2017 r. za wszczęcie postępowania nie mogła być wiązana z wydatkami organu w toku egzekucji (te powinny być naliczane na podstawie poszczególnych punktów art. 64b § 1 u.p.e.a.) ani opłatami egzekucyjnymi, obliczanymi na podstawie art. 64a § 1 u.p.e.a. Opłatę manipulacyjną w ówczesnym stanie prawnym rozumieć należy jako opłatę wstępną, zryczałtowaną, korespondującą – jak wskazał we wspomnianym wyroku Trybunał Konstytucyjny – z zakresem podjętych przez organ czynności. Przesłanki obliczenia tej opłaty uwzględniające wskazówki Trybunału powinny obejmować nakład pracy organu, ale wziąwszy pod uwagę naturę tej opłaty – nie może ona zmierzać do pokrycia poniesionych przez organ wydatków. Z natury rzeczy powinna ona mieć – w odróżnieniu od opłaty egzekucyjnej – charakter stały i niewygórowany, jak ostatecznie zresztą przyjęto w aktualnym stanie prawnym. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 283/21 (dostępny w bazie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że wysokość tej opłaty – jeżeli w grę wchodzi dawny stan prawny – powinna być zidywidualizowana. Dokonywanie takich wyliczeń nie jest jednak w tej sprawie potrzebne, bowiem rozpatrzenie wniosku skarżącej powinno nastąpić na podstawie nowego prawa, o czym dalej. Rozważenie jednak tego, w jakiej wysokości powinna być naliczona opłata manipulacyjna należy poprzedzić ustaleniem tego, czy do doszło w ogóle do powstania obowiązku jej uiszczenia. Ten bowiem – w stanie prawnym z 2017 r. – aktualizował się dopiero po doręczeniu odpisu tytułu wykonawczego. W tej sprawie – jak wynika z ustaleń zaskarżonego do Sądu Wojewódzkiego postanowienia – zobowiązana spółka nie prowadzi już działalności pod wskazanym przez wierzyciela adresem. Należy zatem zweryfikować to, czy adres ten jest zgodny z danymi ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym ze skutkami wynikającego z art. 17 ust. 1 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1683) domniemania. Trafne zatem okazały się zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 w związku z art. 80 u.p.e.a., bo ustalenia poczynione przez organy wymagają w tym zakresie uzupełnienia. Co jednak kluczowe w tej sprawie, w wyniku dokonanych mocą ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r., poz. 1553 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą zmieniającą", modyfikacji stanu prawnego ustanowiono brakujący dotąd górny próg opłaty egzekucyjnej oraz zrezygnowano z procentowej stawki opłaty manipulacyjnej, ograniczając jej wysokość – w przypadku wszczęcia egzekucji – do 100 złotych. Przesądza o tym art. 64 ust. 1 u.p.e.a., a ustanowiony tam limit w odniesieniu do opłaty manipulacyjnej – na podstawie art. 7 ustawy nowelizującej – obowiązywać ma także wobec opłat niewyegzekwowanych lub niezapłaconych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Przepis art. 10 ustawy nowelizującej przesądza, że nowe reguły obliczania kosztów egzekucyjnych obowiązywać mają także w stosunku do kosztów ustalonych w ostatecznym postanowieniu organu egzekucyjnego wydanego w tym przedmiocie. Wskazany mechanizm obliczania opłaty należało uwzględnić w tej sprawie, o ile opłata faktycznie nie została zapłacona bądź wyegzekwowana. Wobec tego stanowisko Sądu pierwszej instancji, odnoszące się do braku podstaw obniżenia, wynikającej z zakwestionowanego przez Trybunał unormowania opłaty straciło na aktualności. Dostrzec należy, że ustawodawca nie wskazał konkretnego trybu, w jakim miałoby dojść do zastosowania przepisu art. 10 ustawy zmieniającej. Dlatego w grę wchodzić mogą jedynie ogólnie dostępne procedury. Złożoność niniejszej sprawy polega na tym, że wniosek skarżąca Agencja złożyła w stanie prawnym, gdy unormowania te jeszcze nie obowiązywały, jednakże – na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi – organy będą obowiązane do ich zastosowania w ponownie prowadzonym postępowaniu. Muszą bowiem – z uwagi na wskazane unormowania intertemporalne – wziąć pod uwagę aktualny stan prawny z uwzględnieniem unormowań art. 7 i 10 ustawy zmieniającej. Rozpatrując wniosek skarżącej Agencji ponownie organy zastosują wskazane przepisy i rozważą możliwość umorzenia kosztów egzekucyjnych w części, tak by wyrok Trybunału Konstytucyjnego został należycie wykonany. Natomiast mimo odmiennej oceny co do wykładni przepisów prawa oraz co do poprawności czynności postępowania, zaskarżonemu orzeczeniu nie można przypisać naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Motywy Sądu pierwszej instancji czytelnie i jednoznacznie prezentują powody wydanego orzeczenia. Nie można także zgodzić się ze skarżącą Agencją co do tego, że jej status – państwowej osoby prawnej bądź ilość postępowań egzekucyjnych, które zmuszona jest inicjować powinny były determinować rozstrzygnięcie w tej sprawie. Przeciwnie – Agencja, podobnie jak inni wierzyciele musi liczyć się z ponoszeniem kosztów egzekucji, nawet jeżeli jej prowadzenie okaże się nieopłacalne. Kwestie te powinny – jak zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji – być kalkulowane na etapie wniosku o wszczęcie egzekucji. Jest oczywiste, że obowiązek uiszczenia środków publicznych powinien być egzekwowany, ale powinność racjonalnego gospodarowania finansami publicznymi dotyczy także decyzji finansowych Agencji w kwestii ryzyk związanych z uruchamianiem przymusowego wykonania powinności beneficjentów korzystających ze środków przyznawanych przez Agencję. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i postanowienie wydane przez organ egzekucyjny w pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.