I GZ 449/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 239/22 w zakresie umorzenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 239/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w sprawie ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na uchwałę Rady Gminy B. z [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej: Kolegium RIO) złożyło do WSA w Warszawie skargę na ww. uchwałę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenia postępowania ze względu na uwzględnienie przez organ skargi i uchylenie zaskarżonej uchwały. Organ wskazał, że uchwałą z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną uchwałę. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, ponieważ zaskarżona uchwała została przez organ wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem sądu skoro po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego doszło do skutecznego wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, to brak jest możliwości dalszego prowadzenia postępowania sądowego. Brak przedmiotu zaskarżenia uniemożliwia bowiem rozpoznanie sprawy. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, zasadne było umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 w zw. z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022, poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Kolegium RIO wniosło zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając mu istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a,, poprzez umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, mimo braku podstaw do jego umorzenia oraz dopuszczenie do możliwości funkcjonowania w obrocie prawnym wydanej z naruszeniem prawa "pierwotnej" uchwały Rady Gminy B. Wobec powyższego Kolegium RIO wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz Organu Nadzoru kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie przyjął, że przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, ponieważ zaskarżona uchwała z [...] czerwca 2021 r. została przez organ wyeliminowana z obrotu prawnego uchwałą z [...] grudnia 2021 r., a zatem brak przedmiotu zaskarżenia uniemożliwia rozpoznanie sprawy. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jak trafnie podniesiono w zażaleniu, uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały, oceniając legalność aktu prawa miejscowego od samego początku jego uchwalenia (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., I GSK 1455/20). Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od uchylenia uchwały ma w tym względzie znaczenie. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny – czego Kolegium RIO domaga się w skardze – powoduje bowiem, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutków prawnych, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (tak: NSA w wyrokach: z dnia 6 sierpnia 2015 r., II FSK 1710/13; z 28 stycznia 2016 r., II FSK 355/14; z 25 maja 2021 r., III OSK 464/21 dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że uchylenie aktu prawa miejscowego, którego skutki trwają nadal w obrocie prawnym jako następstwo stosowania jego przepisów, nie stoi na przeszkodzie dopuszczalności zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego, jak również nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Dla rozpoznania skargi decydującego znaczenia nie ma bowiem uchylenie zaskarżonej uchwały kolejną uchwałą (por. wyrok NSA z 23 września 2022 r., sygn. akt. III OSK 1288/21). W orzecznictwie od dawna funkcjonuje pogląd, który akceptuje również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że zwrot normatywny: "stało się bezprzedmiotowe" użyty w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. II OSK 2798/15, LEX nr 2261496). Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Nawet zatem ewentualna zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. Tak więc nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Na marginesie, wyjaśnić przy tym trzeba, że przy ocenie możliwości stwierdzenia nieważności zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie obowiązywania uchwały wywołała lub też w dalszym ciągu może wywołać skutki prawne. W uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94, (OTK 1994, cz. II, poz. 44) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Z kolei w wyroku z dnia 11 kwietnia 1994 r. sygn. K 10/93, (OTK 1994, cz. I, poz. 7). Trybunał stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1783/10, LEX nr 746796). Uchylenie danej uchwały wywołuje skutek prawny z chwilą wejścia jej w życie (ex nunc). Natomiast pozbawienie skutków prawnych uchwały możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru nad samorządem może uchwałę unieważnić. Unieważnienie uchwały wywołuje skutek ex tunc, czyli już od daty jej wejścia w życie. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji niesłuszne umorzył postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Odnosząc się z kolei do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.