II SA/Wa 1144/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji UZASADNIENIE Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (zwanej dalej CKL) decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256); zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398, z późn. zm.), utrzymała w mocy decyzję [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...](zwanej dalej RKL[...]) z [...] lutego 2020 r. nr [...] o umorzeniu postępowania wobec T. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazała, że [...] października 2019 r. Biuro [...] w [...] wystawiło T. K. skierowanie do RKL[...] celem przeprowadzenia badania kontrolnego wyznaczonego na grudzień 2019 r. RKL[...] decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] umorzyło wobec T. K. postępowanie orzecznicze, stwierdzając, że zostały wysłane do strony dwa zawiadomienia dotyczące zgłoszenia się do RKL[...], w celu przeprowadzenia kontrolnego badania lekarskiego. W wyznaczonych terminach, tj. [...] grudnia 2019r. i [...] stycznia 2020 r. T. K. nie zgłosił się, pomimo prawidłowych wezwań (zwrotne potwierdzenia odbioru znajdują się w aktach). W związku z powyższym RKL[...] nie mogła przeprowadzić badania kontrolnego i dokonać oceny stanu zdrowia, przez co uznała, że postępowanie orzecznicze staje się bezprzedmiotowe. Od powyższego orzeczenia T. K. złożył odwołanie, podając, że na pierwszy termin badania komisyjnego ([...] grudnia 2019 r.) nie mógł się stawić ze względu na przebywanie na zwolnieniu lekarskim lekarza prowadzącego, o czym poinformował w rozmowie telefonicznej "Panią doktor [...] Komisji Lekarskiej". Na drugi termin ([...] stycznia 2020 r.) nie stawił się, ponieważ jego lekarz prowadzący jeszcze przebywał na zwolnieniu, a więc nadal nie posiadał dostępu do swojej karty choroby. O tym fakcie poinformował RKL[...] oraz wysłał drogą mailową prośbę o wyznaczenie terminu nowego badania kontrolnego. Jednocześnie załączył zaświadczenie NZOZ [...] w [...], które potwierdza, że nie ma dostępu do dokumentacji medycznej doktor M. Z.. Po rozpoznaniu odwołania CKL orzeczeniem z [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując, że po analizie dokumentacji orzeczniczej, pismami z [...] marca 2020 r. zwróciła się do RKL[...] i do T. K. o przekazanie wydruku wiadomości mailowej, która została przywołana w odwołaniu. W odpowiedzi z [...] marca 2020 r. RKL[...] poinformowała, że w skrzynce e-mail brak jest informacji, na którą powołuje się strona. W liście z [...] marca 2020 r. T. K. przysłał kopię wydruku wiadomości e-mail z [...] stycznia 2020 r. od: T. K. [...]) do: [...] o treści: "Zgodnie z ustaleniami telefonicznymi przesyłam prośbę jak i zaświadczenie celem przełożenia terminu. Z wyrazami szacunku T. K.". Wydruk wskazuje, że ww. wiadomość zawiera dwa załączniki (w formacie.jpg), jednak nie widać ich treści, ani pełnych tytułów. Pismem z [...] marca 2020 r. CKL zwróciła się do NZOZ [...] w [...] (na podstawie art. 26 p 3 ppkt 7a ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta – Dz. U. 2019 r. poz. 1127) o udostępnienie potwierdzonej za zgodność z oryginałem (imiennie przez osobę upoważnioną) dokumentacji medycznej dotyczącej leczenia psychiatrycznego strony. W przypadku braku dostępu do tej dokumentacji medycznej CKL zwróciła się o niezwłoczne przekazanie pisma osobie dysponującej tą dokumentacją. Kopia pisma została przesłana do strony. Pismo do NZOZ [...] pozostało bez odpowiedzi. W dniu [...] kwietnia 2020 r. do CKL wpłynęła korespondencja od strony zawierająca potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię dokumentacji medycznej z leczenia w NZOZ [...] Analiza przysłanej dokumentacji medycznej wskazuje, że od [...] września 2016 r. do [...] kwietnia 2020 r. T. K. nie korzystał z pomocy i konsultacji doktor M. Z. (specjalistki psychiatrii), a wizyta [...] kwietnia 2020 r. (w dwa miesiące po wydaniu zaskarżonej decyzji) wynikała ze złego samopoczucia w związku z bardzo trudną sytuacją rodzinną, tj. problemami wychowawczymi z synem. CKL stwierdziła, że jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego i wnikliwej analizy całej dokumentacji orzeczniczej zgromadzonej w sprawie nie sposób uznać, ażeby brak dostępu do dokumentacji medycznej z leczenia psychiatrycznego miała stanowić usprawiedliwienie nieobecności T. K. na badaniu komisyjnym. Strona od września 2016 r. do [...] kwietnia 2020 r. nie korzystała z pomocy psychiatrycznej u doktor M. Z., nie wskazała na leczenie specjalistyczne w jakiejkolwiek innej jednostce leczniczej oraz nie przedstawiła żadnej innej dokumentacji medycznej mogącej świadczyć o prowadzonym leczeniu specjalistycznym. W rozpatrywanej sprawie tłumaczenie się brakiem dostępu do czegoś, co nie istnieje (tj. dokumentacji medycznej z leczenia od września 2016 r. do czasu wyznaczonych badań komisyjnych) może jedynie świadczyć o dążeniu do unikania stawiennictwa przed RKL[...] i nieuzasadnionym przewlekłym prowadzeniu postępowania orzeczniczego. Ponadto CKL zaznaczyła, że przebieg leczenia psychiatrycznego do września 2016 r. był znany RKL[...] i uwzględniony przy wydawaniu poprzedniego orzeczenia określającego stan zdrowia T. K. po jego odejściu ze służby [...] września 2016 r. (orzeczenie z [...] grudnia 2016 r. nr [...], wydane czasowo do grudnia 2019 r.). Pismem z [...] maja 2020 r. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnosząc o jego uchylenie. Skarżący wskazał, że niestawienie się w RKL[...] na badania kontrolne w dwóch terminach było spowodowane okolicznościami, na które nie miał wpływu. Podał, że na każde wezwanie z RKL[...] odpowiadał w terminie zgodnie ze stanem faktycznym, które opisywał w odwołaniu. Podkreślił, że nie jest w stanie brać odpowiedzialności za wiadomość elektroniczną, w której wysłał prośbę oraz zaświadczenie z [...] stycznia 2020 r. Podał, że wysłane przez niego potwierdzenia stwierdzają wysłanie pism na adres e-mail RKL[...]. Ponadto zaznaczył, że powyższą prośbę oraz zaświadczenie z [...] stycznia 2020 r. wysłał pocztą tradycyjną do RKL[...] oraz Centralnego Zarządu Służby Więziennej w [...]. Działając zgodnie z instrukcjami RKL[...] przekazał całą dotychczasową historię choroby, a wynikający z ostatniej wizyty u dr. [...] wpis stwierdza, że przyjmował leki przez cały czas od ostatniej wizyty do [...] kwietnia 2020 r. Sytuacja rodzinna ma tu znaczenie, gdyż problemy z wychowaniem syna zaczęły się po odejściu ze Służby Więziennej. Dostarczył również badanie lekarskie na poziom hormonów, które badał pod kątem przyjmowania leków psychiatrycznych. W jego ocenie CKL nie dopuszczając go do badania kontrolnego nie jest w stanie stwierdzić jego stanu zdrowia. W odpowiedzi na skargę CKL wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak kognicji sadu administracyjnego, ewentualnie oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o odrzucenie skargi wskazać należy, iż zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, orzeczenia komisji lekarskich MSW można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia te stanowią zatem podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniana. Na kanwie tychże, w praktyce Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (p. wyroki: z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2978/13, i z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09, publ. CBOSA, oraz postanowienie z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, publ. ONSA 2001/2/47). Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw, niż ustawa o Policji. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, stanowiąc jedną z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08, z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 220/10, publ. CBOSA, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt III ZP 9/99, publ. OSNAPiUS z 2000 r., Nr 5, poz. 167, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97, postanowienia tego Sądu: z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, publ. ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 47, oraz z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 251/13, publ. CBOSA). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich w zakresie dotyczącym oceny zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich, o których mowa wyżej, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia policjanta i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. W niniejszej sprawie, nie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem merytorycznym w sprawie orzeczenia ustalającego schorzenie danej osoby, jego związku ze służbą i stopniem inwalidztwa m.in. dla celów emerytalno-rentowych, a z rozstrzygnięciem procesowym – umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie sposób w tej sytuacji uznać, aby tego typu orzeczenie, wydane przez organ administracji, jakim niewątpliwie jest Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi spraw wewnętrznych, podlegało kognicji sądu powszechnego. Należy bowiem odróżnić charakter merytoryczny od procesowego decyzji i związany z tym tryb zaskarżenia. Odrzucenie skargi pozbawiałoby więc stronę prawa do sądu – kontroli zasadności umorzenia postępowania. Jest to tym bardziej istotne, że tego rodzaju decyzja kończy postępowanie niekorzystnym rozstrzygnięciem, nadto że istnieją wątpliwości co do stosowania przez organ przepisów k.p.a. (przykładowo wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1994/16 i z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt 440/19, publik. CBOSA), a przepisy cytowanej ustawy nie przewidują umorzenia postępowania. W związku z powyższym skarga jest dopuszczalna, a jako taka podlega kontroli Sądu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167); zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone orzeczenie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw uznał za konieczne uwzględnienie skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podkreślić należy, że warunkiem rozpatrzenia odwołania przez organ drugiej instancji jest wniesienie takiego odwołania przez stronę postępowania w ustawowo określonym terminie. Ponadto w tzw. postępowaniu wstępnym, organ odwoławczy do którego wpłynęło odwołanie, zobowiązany jest do zbadania także kwestii, czy odwołanie spełnia wszystkie formalne wymagania, określone przez przepisy prawa. Z art. 128 K.p.a. wynika, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, niemniej jednak zauważyć należy, iż wobec faktu, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a., powinno ono zawierać pewne niezbędne elementy. Wymagania formalne podania (odwołania, zażalenia, żądania, wyjaśnienia) określa przepis art. 63 § 2 i 3 K.p.a. Stosownie do pierwszego z wymienionych przepisów, podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei § 3 art. 63 K.p.a. wskazuje, że podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z powyższego przepisu wynika zatem, że podpis jest niezbędnym elementem każdego podania wnoszonego do organu administracji publicznej. Jeżeli natomiast wniesione przez stronę odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, w tym podpisu, wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Zaskarżone orzeczenie CKL wydano na skutek wniesienia odwołania przez T. K., które nie zostało jednak podpisane. Powyższą okoliczność potwierdził pełnomocnik organu pismem z dnia [...] lipca 2020 r., oświadczając, że nie dysponuje własnoręcznie podpisanym przez skarżącego egzemplarzem odwołania. Tymczasem, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania powoduje niemożność rozpoznania go przez organ administracji. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia odwołanie nie zostało podpisane przez wnoszącego. Zgodnie z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., organ powinien zatem wezwać wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braku formalnego pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 K.p.a. wymogów, nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a. i art. 128 K.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. zaskarżone orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydał je organ drugiej instancji mimo braku prawidłowo wniesionego odwołania strony od orzeczenia organu pierwszej instancji. CKL wystąpiła zatem w kontrolowanej sprawie w charakterze organu odwoławczego bez skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego przez stronę, a więc niejako z urzędu. Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w judykaturze (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1157/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 875/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1431/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 902/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i w piśmiennictwie (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 128 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, Legalis; K. Glibowski, Komentarz do art. 128 [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszaw 2014, Leglias). Z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne, zarzuty skarżącego nie mogą zostać poddane przez sąd merytorycznej ocenie. Ponownie rozpoznając sprawę CKL powinna wyeliminować opisane wyżej uchybienie przez wezwanie T. K. do usunięcia braku odwołania zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. i w razie uzupełnienia tego braku rozpoznać sprawę merytorycznie, ustosunkowując się do złożonych przez skarżącego wniosków i dokumentów. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku.