II SA/Wa 755/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. R. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. ,5ju8L2 Ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.), oraz w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) wskazując na rozpatrzenie wniosku E.R. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów dokumentu lub dokumentów wydanych w sprawie [...] dotyczącej stanu technicznego budynki mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. S. w S. gmina L. wytworzonych przez tut. organ po upomnieniu nr [...] z dnia [...].11.2021 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej. Organ wskazał, że w dniu 27.12.2021 r. do tut. organu wpłynął wniosek E.R. o udostępnienie informacji publicznej w postaci udostępnienia skanu dokumentu lub dokumentów w sprawie o sygnaturze [...] dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. S. w S. gmina L. które tut. organ wytworzył po wydanym upomnieniu nr [...] z dnia [...].11.2021 r. Podniósł, że wydany przez tut. organ tytuł wykonawczy stanowi wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sprawie usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego spornego budynku mieszkalnego. Organ przywołał m.in. art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2, a także art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał m.in., że tylko treść aktów administracyjnych podlega udostępnieniu. Z powyższych przepisów nie wynika powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego. Ustawa nie zawiera reguły, zgodnie z którą każdy dokument urzędowy traktowany jest jako informacja publiczna. Organ wskazał m.in., że decyzje administracyjne rozstrzygają indywidualne sprawy obywateli, te sprawy nie dotyczą (a przynajmniej nie zawsze) spraw publicznych. Akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich uregulowany jest w przepisie art. 73 Kpa i przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Natomiast poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą podlegać udostępnieniu, jeżeli będą się odnosiły do sfery życia publicznego - patrz wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., II SA 155/01, OSP 2002/6/78; wyrok NSA w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295. Organ stwierdził, że wnioskodawca nie wnosi w tym przypadku o udostępnienie informacji ogólnej publicznej a udostępnienie skanu dokumentacji postępowania egzekucyjnego stanowiącej korespondencję między Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] a zobowiązanym. Wskazał, że wnioskodawczyni zgodnie z przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest stroną w w/w postępowaniu. Organ wskazał, że stroną w postępowaniu egzekucyjnym jest wierzyciel oraz osoby zobowiązane i to im jedynie przysługuje wgląd w akta prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie wydania skanów wytworzonych przez organ wchodzących w skład postępowania egzekucyjnego dotyczącego usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego spornego budynku mieszkalnego, o które wnosi E.R. nie znajduje umocowania w przepisach prawa o udostępnieniu informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odwołaniu od tej decyzji E.R. podniosła m.in., że organ niewłaściwie przyjął, że wnioskodawczyni domaga się udostępnienia całości akt sprawy, do których wgląd regulowany jest k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie I instancji w przedmiocie jej wydania. W uzasadnieniu wskazał m.in., że w dniu [...].12.2021r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek P E.R. o udostępnienie informacji publicznej w postaci "informacji jakie postanowienie/upomnienie czy inny dokument został wydany przez PINB w przedmiotowej sprawie po dacie [...].11.2021r., kiedy to PINB wydał upomnienie Nr [...]" i przesłanie skanu wydanego dokumentu. Rozstrzygając w postępowaniu odwoławczym organ stwierdził, że zasadne jest uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania w przedmiocie jej wydania. Zdaniem [...]WINB informacje, których udostępnienia zażądano w piśmie z dnia [...].12.2021 r. nie należą do kategorii informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów postępowań nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu w/w ustawy. Wskazał na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09.12.2013r. sygn. akt I OPS 7/13. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego akta administracyjne, jako całość, nie stanowią dokumentów urzędowych, o jakich mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. informacji jakie postanowienie/upomnienie czy inny dokument został wydany przez PINB w [...] w sprawie po dacie [...].11.2021r. i przesłanie skanu dokumentów, a nie o konkretne dokumenty urzędowe, to uznać należy, że wniosek z dnia [...].12.2021 r. nie dotyczy dokumentów urzędowych w rozumieniu w/w ustawy, a zatem przepisy w/w ustawy nie mają do niego zastosowania. W sytuacji gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, przepisy nie wymagają wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bowiem odpowiedź następuje w formie pisma. Argumenty podniesione w odwołaniu pozostają bez wpływu na wynik sprawy, co wykazano powyżej. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi E.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie, a przez to wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej konstytucyjne prawo do informacji, - art 3 ust 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych, poprzez jego niezastosowanie, a przez to uniemożliwienie stronie dostępu do dokumentów urzędowych, znajdujących się w aktach sprawy, - art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten określa postępowanie organu II instancji w zakresie odwołania, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na umorzeniu postępowania, podczas gdy nie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania, - art 138 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten daje organowi II instancji podstawę, do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy pierwotna decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca rozszerzyła argumentację podniesionych zarzutów. Wskazała m.in., że objęte wnioskiem informacje stanowią bez wątpienia informacje publiczne. Przywołała art. 6 ust. 1 pkt. 3 i 4 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a u.d.i.p winno się podnieść, iż ustawodawca kształtując katalog otwarty przedmiotu informacji publicznej, w wyraźny sposób zaakcentował publiczny charakter dokumentów urzędowych, obejmując je mianem danych publicznych. Ponadto ustawodawca określił definicję legalną owego dokumentu, wskazując iż dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wbrew twierdzeniom organu II instancji, organ I instancji właściwie zakwalifikował złożony wniosek, jako złożony w trybie dostępu do informacji publicznej. Organowi I instancji było znane, iż poprzednio wnioskodawczyni zwracała się o udostępnienie dokumentów urzędowych dotyczących postępowania organu w zakresie nieruchomości, w której stwierdzono nieprawidłowości stanu technicznego. Skarżąca podniosła, że wniosek odnosił się stricte do działalności organu, po wydanym w sprawie upomnieniu. Nie jest zatem trafnym rozumienie organu, iż wnioskodawczyni domagała się udostępnienia całości akt sprawy, do których wgląd podlega regulacjom przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazuje, iż żądaniem wnioskodawczyni było uzyskanie dokumentów dotyczących stanu technicznego budynku, a nie wglądu czy udostępnienia całości akt sprawy. Zakres wniosku dotyczył dokumentów urzędowych, które wydane zostały w sprawie po wydaniu stosowanego upomnienia, a nie całości akt sprawy czy zbioru dokumentów - urzędowych czy prywatnych. Skarżąca wskazała, że za błędne należy uznać ustalenia organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu decyzji, jakoby złożony wniosek odnosił się do całości akt sprawy. Przytoczona przez organ II instancji argumentacja prawna odnosi się do zbioru akt jako całości. Tymczasem wniosek złożony w sprawie nie odnosił się do całości usystematyzowanego zbioru akt, a dotyczył jedynie udostępnienia dokumentów urzędowych, które w sprawie wydano po wydaniu upomnienia nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem w sprawie tej naruszone zostały przepisy postępowania , tj. art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735), zwanej dalej k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisy prawa materialnego, t.j. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 902 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., co miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazania wymaga, że żądanie skarżącej przedstawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. żądanie udostępnienia "informacji jakie postanowienie/upomnienie czy inny dokument został wydany przez PINB w przedmiotowej sprawie po dacie [...].11.2021r., kiedy to PINB wydał upomnienie Nr [...]" i prośba o przesłanie skanu wydanego dokumentu za pośrednictwem e-PUAP stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (lit.a). Żądanie wnioskodawczyni odnosiło się ściśle do działalności organu władzy publicznej. Podkreślić należy przy tym, że nie było to żądanie udostępnienia całości akt postępowania (zbioru materiałów), jak niezasadnie przyjął organ II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd, że akta jako całość nie stanowią informacji publicznej. Podkreślić należy jednakże, iż twierdzenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jakoby wnioskodawczyni żądała udostępnienia całości akt sprawy nie znajduje potwierdzenia w jednoznacznej treści wniosku skarżącej. Twierdzenie organu pozostaje w całkowitej sprzeczności z jasnym wnioskiem o informację "jakie postanowienie/upomnienie, czy inny dokument został wydany przez PINB (...)" i prośbą o przesłanie dokumentu. Nie było w świetle powyższego podstaw do twierdzenia przez organ odwoławczy, iż żądanie nie dotyczy informacji publicznej. Organ dokonał tym samym niewłaściwej wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. i niezasadnie przyjął, że u.d.i.p. nie ma zastosowania do żądania wnioskodawczyni. W sprawie nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy naruszył tym samym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do decyzji organu I instancji wskazania przede wszystkim wymaga, że organ, choć w podstawie prawnej powołał się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to w uzasadnieniu w ogóle nie wskazał, która z przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej w jego ocenie wystąpiła w tym przypadku. Przepis art. 16 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Stosownie do ust. 2, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ I instancji nie wyjaśnił w decyzji dlaczego jego zdaniem udostępnienie żądanej we wniosku informacji publicznej podlega ograniczeniu, nadto, czy przesłanką odmowy udostępnienia informacji publicznej jest prywatność osoby fizycznej, czy tajemnica przedsiębiorcy. Organ nie uzasadnił swojego stanowiska. Decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z decyzji organu I instancji nie wynika dlaczego w istocie organ jako podstawę prawną odmowy zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uzasadnienie decyzji nie jest zrozumiałe, albowiem sama okoliczność, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania egzekucyjnego, nie zmienia tego, że żądanie obejmuje informację publiczną. Organ nie odniósł się natomiast w uzasadnieniu ani do kwestii prywatności osoby fizycznej, ani tajemnicy przedsiębiorcy. Dodatkowo jedynie Sąd wskazuje, że podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie ma możliwości przypisywania temu wnioskowi odmiennej treści niż żądanie ściśle określone przez wnioskodawcę, nie ma podstaw do samodzielnego modyfikowania żądania wnioskodawcy. PINB w [...] wskazał w decyzji, że wydana została po rozpatrzeniu wniosku E.R. "o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów dokumentu lub dokumentów wydanych w sprawie [...] dotyczącej stanu technicznego budynki mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. S. w S. gmina L. wytworzonych przez tut. organ po upomnieniu nr [...] z dnia [...].11.2021 r." Wnioskodawczyni żądała zaś "informacji jakie postanowienie/upomnienie czy inny dokument został wydany przez PINB w przedmiotowej sprawie po dacie [...].11.2021r., kiedy to PINB wydał upomnienie Nr [...] i zwróciła się o przesłanie skanu wydanego dokumentu. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i wskazania. Zależnie od poczynionych ustaleń, organ podejmie właściwe działania na gruncie u.d.i.p. W przypadku podtrzymania przez organ twierdzenia o konieczności zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na jedną z przesłanek określonych w tym przepisie, organ obowiązany będzie uzasadnić decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł. ----------------------- 10