I OSK 1037/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Mysłowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 159/08 w sprawie ze skargi Gminy Mysłowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki mieniem postanawia: 1. zamkniętą rozprawę otworzyć; 2. zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia pytania prawnego zadanego w sprawie sygn. akt I OSK 1035/08. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 159/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Mysłowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki mieniem. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Rada Miasta Mysłowice uchwałą z dnia 25 października 2007 r. nr XVII/372/07, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591) w związku z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603), wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawienia na czas nieokreślony, z przeznaczeniem na stację paliw i zieleń izolacyjną, nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy, położonej w Mysłowicach u zbiegu ulic [...] - [...], zajętej częścią budynku stacji paliw, stanowiącej część działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] o powierzchni całkowitej 1.970 m2. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późń. zm.), stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały jako niezgodnej z art. 37 ust. 1 i 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Odpowiednia Rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy w konkretnym przypadku, wskazanym we wniosku organu wykonawczego, przy czym katalog przypadków uzasadniających odstąpienie od trybu przetargowego ma charakter zamknięty, oparty na odpowiednio stosowanym art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązkowego przetargu jest zatem możliwe jedynie w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 powołanej ustawy i to tylko w sytuacji, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów spełniających warunki ustawowe. Organ zaznaczył, że nieruchomość, o jakiej mowa w przedmiotowej uchwale nie jest przeznaczona na żaden z celów, o jakich mowa w art. 37 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym z tej przyczyny Rada Miasta nie była uprawniona do wyrażenia zgody na odstąpienie od przeprowadzenia przetargu. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego Gmina Mysłowice złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia, zarzucając mu niezgodność z prawem przez przyjęcie, iż rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości jedynie w sytuacjach określonych w art. 37 ust. 1 - 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiono także, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak i samo rozstrzygnięcie nadzorcze zostało skierowane do Rady Miasta Mysłowice, a nie Gminy Mysłowice, natomiast w niniejszej sprawie właściwą stroną postępowania nadzorczego jest gmina. Zdaniem Sądu, organ którego działanie zaskarżono, dokonał prawidłowej wykładni art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Sąd wskazał, że katalog przypadków, w których dopuszczalne jest wyrażenie zgody na odstąpienie od trybu przetargowego ma charakter zamknięty, a wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu możliwe jest w drodze indywidualnej uchwały właściwego organu, jedynie w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 ustawy i to jedynie wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki ustawowe. Zamieszczenie w ustawie odrębnej podstawy, regulującej tryb zawierania takich umów, można uznać za uzasadnione względami techniki prawodawczej. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozszerzenie ustawowego katalogu przypadków, w których rada gminy władna jest do wyrażenia indywidualnej zgody na bezprzetargowy tryb zawierania umowy dzierżawy nieruchomości na czas nieoznaczony, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie, narusza art. 37 ust. 4 w związku z ust. 1 i 3 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że należy też mieć na uwadze specyfikę mienia Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, a także źródła powstania tego mienia. Mienie to, co do zasady, winno służyć celom publicznym i zaspokajać potrzeby wspólnoty lokalnej, zaś o ile jest zbędne na takie cele, wyzbycie się majątku, czy oddanie na długi okres czasu do użytkowania innemu podmiotowi, powinno nastąpić przy uwzględnieniu zasady dbałości o interes publiczny i finanse jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej Gminy, dotyczącego błędnego oznaczenia strony postępowania nadzorczego, Sąd uznał, że określenie strony postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest prawidłowe. Od wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożyła Gmina Mysłowice, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na: a) błędnej wykładni przepisu art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) w wyniku czego bezzasadnie przyjęto, iż rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowe oddanie nieruchomości gminnych w użytkowanie, najem bądź dzierżawę, jedynie w sytuacjach określonych ściśle w odpowiednio stosowanych przepisach art. 37 ust. 1-3 tej ustawy; b) błędnej wykładni przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), a w szczególności przepisu art. 98 ust. 1 tej ustawy, poprzez przyjęcie, że stroną postępowania nadzorczego jest organ, który wydał kwestionowany przez organ nadzoru akt, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów powołanej ustawy zamieszczonych w jej rozdziale 10 prowadzi do wniosku, iż stroną postępowania nadzorczego jest gmina; c) niezastosowaniu w sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji gdy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego zostało skierowane do podmiotu nie będącego stroną postępowania nadzorczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści przepisu art. 98 ust. 1 zd. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wynika, że ustawodawca wyraźnie odróżnia rozstrzygnięcia organu nadzoru na te dotyczące gminy i na te dotyczące organów związków i porozumień międzygminnych. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że właściwą stroną postępowania nadzorczego jest gmina, a nie jej organ stanowiący, w związku z czym Rada Miasta Mysłowice nie powinna być stroną postępowania nadzorczego. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że z przepisu art. 37 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony wymaga przeprowadzenia przetargu, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w ust. 2 i 3 powołanego przepisu. Gmina Mysłowice podniosła ponadto, że charakter umów użytkowania, najmu bądź dzierżawy nie pozwala ich zastosować w sytuacjach określonych w art. 37 ust. 2 pkt 1 oraz art. 37 ust. 2 pkt 5. Z kolei prawo użytkowania jako prawo niezbywalne nie może być przedmiotem aportu, stąd też w tym zakresie nie można stosować przepisu art. 37 ust. 2 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej kasacyjnie gminy nie ma jakichkolwiek przesłanek, by twierdzić, że art. 37 ust. 4 zd. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się wyłącznie do sytuacji określonych w przepisach art. 37 ust. 2 i 3 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: postanowieniem z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1035/08, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a mianowicie: "Czy katalog przypadków, w których rada gminy, stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy, ograniczony jest do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy?" W niniejszej sprawie, jej wynik zależy od rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanego zagadnienia prawnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.