II SA/Łd 500/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Nowe Ostrowy z dnia 21 marca 2019 r. nr VI/38/19 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nowe Ostrowy stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały. dc UZASADNIENIE Rada Gminy Nowe Ostrowy podjęła w dniu 21 marca 2019r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 994, 1000, 1349, 1432, 2500), zwanej u.s.g., oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019r., poz. 122), zwanej u.o.z., uchwałę nr VI/38/19 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nowe Ostrowy. Skargę na tą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Łęczycy, zarzucając jej naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 7 uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w szczególności poprzez zaniechanie wskazania konkretnych działań związanych z opieką nad wolno żyjącymi kotami, w tym częstotliwości ich dokarmiana oraz ograniczenie działań wyłącznie do sytuacji uzasadnionych, w wyniku zgłoszeń mieszkańców. Mając na uwadze ten zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że gmina - uchwalając corocznie do dnia 31 marca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - w jednym z jego punktów reguluje kwestię opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (art. 11a pkt 2 u.o.z.). Zdaniem Prokuratora, "(...) program - co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11 a u.o.z. - musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne działania realizujące zadania w nim przewidziane. Niewystarczające jest zatem (...) niedookreślenie w żaden sposób formy/sposobu realizacji zadania". Przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nakłada na radę miejską – jak argumentował Prokurator - obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Prokurator wskazał też na konieczność łącznego odczytywania art. 11a i art. 11 u.o.z. i wykładnię celowościową tych przepisów prowadzącą do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wskazując, że program ten jest wyrazem polityki gminy, Prokurator dodał, że stanowi on jednak podstawę realizacji określonych zadań, a zatem koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Prokurator podkreślił, że także konstrukcja art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok. Prokurator podniósł, że rada gminy uzależniła pomoc wolno żyjącym kotom tylko od sytuacji uzasadnionych, w wyniku zgłoszeń dokonanych przez mieszkańców, natomiast art. 11a ust. 2 u.o.z. takich ograniczeń nie przewiduje. Informacyjnie Prokurator wskazał, że popiera skargę w przypadku zmiany przez Radę Gminy zaskarżonego przepisu. W odpowiedzi na tę skargę Rada Gminy Nowe Ostrowy wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że w § 3 programu wskazano, że realizację zadań w ramach programu prowadzi (poza Gminą Nowe Ostrowy) schronisko dla zwierząt, co do którego podano nazwę, adres i podmiot prowadzący. A zatem we wszystkich tych przypadkach, zadaniem Rady, dla których nie wskazano w dalszej części programu innego konkretnego podmiotu realizującego dane zadanie (a tak jest w przypadku wyłapywania bezdomnych zwierząt gospodarskich zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich czy zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt), podmiotem realizującym pozostałe zadania wynikające z programu jest schronisko wskazane precyzyjnie w § 3 i dotyczy zarówno sterylizacji albo kastracji zwierząt, jak i usypiania ślepych miotów. Rada - wskazując art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. – stwierdziła również, że opieka ta ma charakter o tyle specyficzny, że nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje jak szczegółowy ma być charakter tej regulacji. W programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Nowe Ostrowy odniesiono się również do kwestii zapewnienia kotom schronienia, usypiania ślepych miotów, wyłapywania, szczepienia przeciw wściekliźnie, jak też ich sterylizacji i kastracji. Rada podniosła, że w § 7 uchwały przewiduje, iż opieka nad kotami wolno żyjącymi realizowana jest poprzez zapewnienie ich dokarmiania. Wskazując zaś zakres regulacji § 3 - § 6 i § 8 programu nie zgodziła się z tym, że nie wskazano w nim konkretnych podmiotów sprawujących opiekę na wolno żyjącymi kotami oraz konkretnych miejsc, w których przybywają koty wolno żyjące, a także częstotliwości ich dokarmiania. W ocenie Rady, nie jest możliwe precyzyjne określenie miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących, bowiem społeczni opiekunowie dokarmiają koty w różnych miejscach, wybieranych przez koty na legowiska, które to miejsca, z natury rzeczy nie są niezmienne. A Prokurator, zdaniem Rady, nie zakwestionował, że zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., lecz jedynie brak kompletnych i szczegółowych regulacji zagadnień w podanym zakresie. Podobnie, zdaniem organu, nietrwałe byłoby ustalenie listy opiekunów społecznych współdziałających w realizacji zadań określonych w § 7 uchwały, gdyż cechą charakterystyczną organizacji społecznych jest działanie oparte na wolontariacie, co może oznaczać wymianę członków takich organizacji i uniemożliwia ustalenie w akcie prawa miejscowego trwałej listy podmiotów realizujących określone w nim zadania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.), zwanej ustawą o covid. Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia). Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 21 października 2020r. "w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym oraz treścią zarządzenia nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-Cov-2 w związku z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym, odwołać termin rozprawy wyznaczonej w niniejszej sprawie na dzień 20 listopada 2020r. o godz. 12:30, o czym poinformować poprzez wywieszenie informacji na budynku Sądu oraz stronie internetowej Sądu" (pkt 1); "na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.), sprawę skierować do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020r. (...)" (pkt 2). Natomiast zarządzeniem Przewodniczącej z dnia 29 października 2020r. poinformowano strony o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020r. w trybie ustawy o covid oraz o możliwości przedstawienia dodatkowej argumentacji w sprawie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej uchwały, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, może w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzić, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest zaś – jak stanowi art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. - istotna sprzeczność uchwały z prawem. Przepisy te – wedle poglądu judykatury - "wyróżniają (...) dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 czerwca 2020r., III SA/Kr 465/18, LEX nr 3020439). Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (wyrok WSA w Olsztynie z 13 sierpnia 2020r., I SA/Ol 372/20, LEX nr 3048686). Skarga - w przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a. - podlega zgodnie z art. 151 p.p.s.a. oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie, w sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., konsekwencją czego było stwierdzenie nieważności tej uchwały w § 7. Sąd nie stwierdził natomiast przesłanek do stwierdzenia z urzędu nieważności innych zapisów tej uchwały niż wskazany przez Prokuratora. Zaprezentowanie motywów podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia w kontekście podnoszonej przez Prokuratora argumentacji, zwłaszcza zaś formułowanych zarzutów w szczegółowości pod adresem regulacji zaskarżonego postanowienia uchwały wymaga uprzedniego rozważenia charakteru programu opieki nad zwierzętami. Charakter uchwały w tym przedmiocie ma bowiem kluczowe znaczenia dla "kompletności" kwestionowanego skargą zapisu uchwały, a w efekcie i wykonania przez radę – podejmującą zaskarżoną uchwałę - upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 1 u.o.z. Wobec tego Sąd stwierdza, że – pomimo pewnych początkowo wątpliwości i rozbieżności co do charakteru programu opieki nad zwierzętami – obecnie jednolicie judykatura przyjmuje już, że program ten jest aktem prawa miejscowego, podlegającym ogłoszeniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Program ten rozstrzyga bowiem o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a jego postanowienia zawierają generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020r., II OSK 1699/19, LEX nr 3030676). Program ten ma jednakże zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Jest on bowiem zaliczany jednocześnie do aktów planowania. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019r., II OSK 1754/18, LEX nr 2706464). Program ma zatem również charakter wykonawczy, co wymaga pewnej szczegółowości i konkretności pewnych jego postanowień. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (tak wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017r., II OSK 1001/17, LEX nr 2346710, z dnia 13 marca 2013r., II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014/6/100; z dnia 2 lutego 2016r., II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; z dnia 30 marca 2016r., II OSK 221/16, LEX nr 2066405; z dnia 12 października 2016r., II OSK 3245/14, LEX nr 2199460; z dnia 24 maja 2017r., II OSK 725/17, LEX nr 2334602; z dnia 17 października 2017r., II OSK 268/16, LEX nr 2406444). Ten dualistyczny charakter programu opieki nad zwierzętami determinuje więc działania rady gminy, uchwalającego program, co z kolei nie jest bez znaczenia dla poprawności kontestowanego skargą zapisu. Podnieść wobec tego trzeba, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Natomiast stosownie do art. 11a u.o.z, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi, jak słusznie podniósł Prokurator, do wniosku, że uchwalony program na służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Co więcej zadania te – wobec zmieniających się warunków, jak i populacji bezdomnych kotów – muszą być adekwatne do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu przecież ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Sama rada gminy w odpowiedzi na skargę też wskazuje na dużą zmienność tych okoliczności (tj. legowisk kotów, społecznych opiekunów dokarmiających koty), co jednak jej zdaniem ma stanowić argument przemawiający za ogólnikowością uchwały. Owa zmienność uzasadnia zatem coroczne weryfikowanie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami, w tej sprawie kotami i dostosowywanie go do aktualnych warunków i potrzeb w tym obszarze działania gminy. Na tle tej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że plan nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (tak wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019r., II OSK 1754/18). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 u.o.z. (tak prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2018r., IV SA/po 906/17). Skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a u.o.z. wymaga uregulowana przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2019r., II SA/Gd 681/18). Zaskarżony zapis uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami nie spełnia tych wymogów. Przede wszystkim treść § 7 uchwały nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartego w art. 11a ust. 1 u.o.z. upoważnienia ustawowego, ale też nie zawiera żadnych konkretnych (wykonawczych) treści dla podmiotów wykonujących z ramienia gminy te zadania. Pomimo tego, że zadanie w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, zostało zaliczona przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów uchwały, to kontrolowany przepis ma raczej charakter generalny i abstrakcyjny, a więc wymagający w istocie jego doprecyzowania w procesie stosowania, co jest sprzeczne z naturą tego rodzaju aktu miejscowego, tj. aktu zawierającego konkretny program opieki nad zwierzętami. W zaskarżonym § 7 uchwały wskazano, że opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie realizowane będzie przez gminę w sytuacjach uzasadnionych, w wyniku zgłoszeń dokonanych przez mieszkańców. Tak zredagowany zapis nie konkretyzuje w istocie zadania gminy, polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie. Nie zawiera on żadnych szczegółów co do tego, jak to ustawowe zadanie będzie realizowane. Zapis ten jest zatem równie ogólnikowy jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami. Co więcej wskazuje on na zamiar gminy de facto ograniczenia opieki nad dzikimi kotami, w tym ich dożywania, a wręcz na uchylenia się od jego realizacji. Wskazuje na to zarówno uznaniowy charakter realizacji określonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 zadania, obejmującego opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; jak również przewidziane przez radę gminy znikome, by nie powiedzieć śladowe (bo wynoszące 200 zł), środki finansowe zabezpieczone na realizację opieki nad bezdomnymi kotami. Powszechnie wiadomym jest, iż taka kwota nie jest realną kwotą, która wystarczałaby na zakup karmy przez cały rok dla całej populacji bezdomnych kotów. Fakultatywność realizacji zadania obligatoryjnego gminy musi z kolei prowadzić do wniosku, że podmiot odpowiedzialny za realizację tego zadania będzie mógł uchylić się do jego wykonania, uznając że to należy do jego swobodnej decyzji, zwłaszcza zaś biorąc pod uwagę niewystarczające dla potrzeb środki na karmę dla tych kotów. Nie można też nie dostrzec, że same przesłanki realizacji tego zadania wskazują, iż opieka nad bezdomnymi kotami z zadania obligatoryjnego gminy stała się zadaniem fakultatywnym, a dodatkowo podejmowanym wyłącznie na zgłoszenie dokonane przez mieszkańców, zwalniając gminę z podejmowania w tym zakresie odpowiednich do sytuacji działań z urzędu. Ponadto przesłanki te zostały oparte na niedookreślonych zwrotach, co stwarza również duży margines dyskrecjonalności gminy w zakresie realizacji tego zadania. Nie wskazano nawet w sposób przykładowy co mieści się w dolnej i górnej granicy znaczenia pojęcia "uzasadniony przypadek". Nie wskazano również w sposób precyzyjny i jednoznaczny podmiotu, mającego realizować w imieniu gminy to konkretne zadanie, w tym zwłaszcza opiekunów bezdomnych kotów. Samo wymienienie różnych podmiotów realizujących różne i liczne zadania opieki nad zwierzętami nie jest wystraczające, zwłaszcza że niewielkie środki przewidziane w budżecie gminy na ten cel mogą powodować "przerzucanie" realizacji tego zadania pomiędzy te podmioty, prowadząc do faktycznego zaniechania sprawowania opieki nad bezdomnymi kotami. Nie skonkretyzowano także innych, a wskazywanych w judykaturze, działań jakie mają być podejmowane w ramach tej opieki, przykładowo poprzez wskazanie miejsc, w których przybywają koty wolno żyjące, sterylizacji lub kastracji oraz zaszczepiania przeciw wściekliźnie a nawet usypiania ślepych miotów kotów wolno żyjących. A przecież wskazane w pkt 2 ust. 2 art. 11a u.o.z. zadanie w zakresie opieki na kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, jest odrębne od innych zadań gminy w zakresie ochrony zwierząt i nie należy do niego rozciągać mocy innych postanowień uchwały, dotyczących realizacji zupełnie innych zadań gminy. Kwestionowany skargą zapis prowadzi więc w efekcie do uchylania się gminy od realizacji jej ustawowego i obligatoryjnego zadania - zadania własnego, co w istotny sposób narusza delegację ustawową. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 7 zaskarżonej uchwały. dc