II SAB/Bd 110/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi U. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącej U. W. z dnia [...] maja 2022 r. w terminie 14 dni od zwrotu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, ze organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej U. W. kwotę [...](sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] maja 2022 r., wysłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżąca U. W. wniosła do Wójta Gminy, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej powoływanej jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej" lub "udip"), o udostępnienie - po zmianie wniosku - w formie papierowej, na adres wskazany we wniosku, informacji w zakresie: - umowy na roboty budowlane z załącznikami na inwestycje drogi gminnej w miejscowości M. - dotyczy działki nr [...]; - obmiaru robót na działce nr [...] oraz ponownie przedmiaru i obmiaru na działce nr [...], zaznaczając że prosiła o obmiar i przedmiar robót dotyczących inwestycji drogi wewnętrznej w miejscowości M. i, że otrzymała przedmiar robót działce nr [...]; - przesłania umowy na roboty budowlane w M. na działce nr [...], protokołu odbioru na wykonane roboty, protokołu na roboty dodatkowe wraz z wyceną oraz protokołem odbioru na roboty dodatkowe; - mapki ze zgłoszenia trasy przebiegu drogi wewnętrznej - działka nr [...] i nr [...]; - kopii inwentaryzacji działki nr [...] i nr [...] po zakończonych pracach budowlanych, zgodnie z ostatnim punktem umowy. W odpowiedzi na ww. wniosek organ pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej kpa") m.in. do wykazania, że przedmiotowa informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego ze względu na jej przetworzony charakter, tj. szeroki zakres oraz ze względu na brak jego wykazania w treści przedmiotowego wniosku. Jednocześnie organ pouczył skarżącą, że nieusunięcie braków wniosku spowoduje pozostawienie wniosku z dnia [...] maja 2022 r. bez rozpoznania. W odpowiedzi na pismo z dnia [...] czerwca 2022 r. w zakresie obejmującym wezwanie do wykazania, że przedmiotowa informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, skarżąca zmieniła pierwotnie wnioskowaną formę przekazania objętej wnioskiem informacji, tj. z cyfrowej na papierową, oraz stwierdziła, że wnioskowana przez nią informacja stanowi informację prostą, którą należy udostępnić. Pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. organ pozostawił wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2022 r. bez rozpatrzenia. Organ wskazał, że skarżąca w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] czerwca 2022 r. nie uzupełniła braku wniosku w zakresie wykazania, że wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Tymczasem, jak zaznaczył organ, to wnioskodawca powinien wykazać, że informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a także, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W zawiązku z powyższym skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2022 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art.1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 i 2 udip oraz art. 16 ust. 1 udip. Jednocześnie wniosła o: zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2022 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała w szczególności, że wnioskowana przez nią informacja stanowi informację prostą oraz, że organ naruszył w sprawie art. 16 ust. 1 udip, gdyż załatwił jej wniosek zwykłym pismem, informując iż pozostawia go bez rozpatrzenia, a nie wydał w sprawie decyzji. Podkreśliła, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, bądź przez odmowę udostępnienia, a więc wydanie decyzji odmownej. W związku z tym skarżąca stwierdziła, że organ pozostaje w sprawie w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zasadne było pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania, gdyż skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie organu z dnia [...] czerwca 2022 r. w zakresie obejmującym wezwanie do wykazania przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego. Stwierdził, że wnioskowana przez skarżącą informacja spełnia przesłanki informacji przetworzonej, a nie prostej, i jako taka mogła być udostępniona jedynie przy spełnieniu przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego, której ustalenie i rozważenie w sprawie stanowi obowiązek organu. Ponadto organ wskazał, że skarżąca nie po raz pierwszy występuje do organu o przedmiotową informację, co wynika z treści samego wniosku, i że składane w tym zakresie wnioski wykorzystuje ona do celów prywatnych w postępowaniach sądowych, dlatego też wnioskowana informacja nie będzie służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu i nie przyczyni się do poprawy funkcjonowania przestrzeni publicznej. Powołał się również na instytucję nadużycia publicznego prawa podmiotowego w zakresie dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sadowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 ppsa - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2022 r., złożonego w trybie przywołanej wcześniej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie nie budziła sporu między stronami kwestia czy Wójt Gminy do którego skierowany został wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązany do udostępnienia informacji o charakterze informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip), ani też czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Organ bowiem zakwalifikował wnioskowaną informację jako informację publiczną przetworzoną, a więc informację publiczną szczególnego rodzaju, której udostępnienie skorelowane jest z potrzebą istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Sporne między stronami było natomiast to ostatnie, tj. czy w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, taką bowiem kwalifikację przez organ wnioskowanej informacji, zakwestionowała skarżąca i w związku z tym, uznając wnioskowaną informację za informację prostą, nie wykazała na wezwanie organu w trybie art. 64 § 2 kpa że wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. W konsekwencji organ pozostawił wniosek skarżącej bez rozpatrzenia, co spowodowało złożenie przedmiotowej skargi na bezczynność z uwagi na brak zakończenie postępowania w sprawie udostępnienia wnioskowanej informacji w prawidłowy sposób, tj. w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu rację ma skarżąca, że organ zakończył sprawę wniosku o udostępnienie przedmiotowej informacji w nieprzewidzianej do tego formie prawnej, co uczyniło skutecznym zarzut skarżącej o pozostawaniu organu w bezczynności. Zgodnie z treścią z art. 1 ust. 1 udip informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 udip stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 udip wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip). Z powyższego wynika, że z zastrzeżeniem ograniczeń wskazanych w art. 5, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, bez konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego, przy czym wyjątek od zakazu żądania wykazania interesu w uzyskaniu informacji publicznej obejmuje informację publiczną przetworzona, gdyż uzyskanie przetworzonej informacji zależy od jej "szczególnej istotności" dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 oraz w art. 15 ust. 2 udip. W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udostępnienia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. W myśl art. 16 ust. 1 udip odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak wynika z tego forma decyzji przewidziana została przez ustawodawcę dla odmowy udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) oraz dla umorzenia postępowania (w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip). Oznacza to, że w przypadku, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym, a organ do którego zostało skierowane żądanie jest właściwy i kompetentny w sprawie udostępnienia informacji publicznej, posiada żądaną informację oraz ma środki techniczne umożliwiające mu udostępnienie wnioskowanej informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, to powinien on zareagować na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź przez udostępnienie w terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania. Jeżeli zatem organ nie zareaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ww. sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, i wbrew tym przepisom ani nie udostępni w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Z bezczynnością organu mamy więc do czynienia w przypadku braku aktywności organu w formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności we wskazanym rozumieniu, gdyż nie podjął on działań, do których obliguje go ustawa o dostępie do informacji publicznej. W szczególności ani nie udostępnił on skarżącej żądanej informacji, ani też nie wydała decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej czy umarzającej postępowanie w sprawie. Pomimo zatem uznania, że żądana informacja stanowiła informację publiczną, z tym że przetworzoną, organ nie podjął działań przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Aktywność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej sprowadzała się bowiem do wezwania skarżącej w trybie art. 64 § 2 kpa do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji (co stanowiło konsekwencję kwalifikacji przez organ żądanej informacji jako informacji przetworzonej), a następnie do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpatrzenia. Taki sposób działania organu nie realizuje ustawowego trybu i formy działania organu w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jak podkreślono, w przypadku stwierdzenia przez organ braku szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, organ stosownie do art. 16 ust. 1 udip odmawia udostępnienia wnioskowej informacji publicznej w drodze decyzji, a nie pozostawia wniosek bez rozpatrzenia. Ponadto brak reakcji wnioskodawcy na wezwanie organu do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, tj. wykazania szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego nie stanowi braku formalnego wniosku, co wyklucza stosowanie art. 64 § 2 kpa, zgodnie z którym "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Wniosek o udostępnienie informacji jest wnioskiem odformalizowanym, a konieczność zawarcia w nim wszystkich elementów podania, zgodnie z art. 63 § 2-3a kpa (co musi mieć miejsce wtedy, gdy w sprawie ma być wydana decyzja), nie oznacza, że wykazanie szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego stanowi element formalny wniosku, skoro żadna norma prawna takiego wymogu formalnego nie przewiduje. Wykazanie (lub brak wykazania) szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego nie ma znaczenia dla dopuszczalności procedowania w sprawie, lecz dla oceny dopuszczalnego zakresu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a zatem dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (patrz wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2024/21 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W sytuacji więc uznania przez organ, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, która to skorelowana jest z potrzebą istnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip), i w efekcie tego wezwania skarżącej do wykazania takiego interesu, to konsekwencją wezwania skarżącej powinno być - również w sytuacji milczenia osoby wezwanej lub braku wykazania przez nią szczególnego interesu publicznego, jak i wyrażenia stanowiska, że wnioskowana informacja stanowi informację prostą - albo udostępnienie skarżącej żądanej informacji w sytuacji uznania, że posiada ona jednak szczególny interes publiczny lub że żądana informacja stanowi informację prostą, albo wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji na podstawie art. 16 udip, w przypadku stwierdzenia, iż nie posiada on szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, co powinno zostać wykazane w podjętej decyzji odmownej. Milczenie wnioskodawcy na wezwanie skierowane przez organ o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, czy też niewykazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, nie zwalnia organu z ustawowego obowiązku wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej oraz wykazania w niej nieistnienia takiego interesu publicznego, jako że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji możliwej do wydania tylko wtedy, gdy nie zostały spełnione warunki z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Wójt Gminy dopuścił się w sprawie bezczynności, gdyż nie podjął on działań w formie do których obliguje go ustawa o dostępie do informacji publicznej, i taki stan rzeczy istniał w dniu wniesienia przedmiotowej skargi i w dniu jej rozpatrzenia przez Sąd. Okoliczność ta stanowiła podstawę do zobowiązania organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia zwrotu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Organ załatwiając wniosek skarżącej uwzględni, że podjęte przez niego działania muszą być dokonywane we właściwym trybie i formie. Właściwa zaś forma i tryb to: 1) czynność materialno - technicznej, jaką jest udostępnienie informacji publicznej; 2) pismo informujące, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pismo informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu udip, ze wskazaniem podstaw tej oceny; 4) pismo informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzja administracyjna, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip - w przypadku odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. W rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa, w ocenie Sądu, oznacza wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stanowi je zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, ale i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być oczywiste, rażące i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech. Należy mieć bowiem na względzie, że w sprawie mamy do czynienia z niewłaściwą formą załatwienia wniosku skarżącej, a nie brakiem woli organu jego załatwienia, czy lekceważeniem wniosku skarżącej. Organ w sprawie zareagował bez zbędnej zwłoki na wniosek skarżącej, natomiast załatwienie go w nieprawidłowej formie, jak wynika z okoliczności sprawy, nie było przejawem złej woli organu, lecz wynikiem mylnego przekonania o prawidłowości działania organu. W takim stanie rzeczy nie było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na marginesie pokreślić należy, że Sąd w przedmiotowym postępowaniu nie był uprawniony do dokonania oceny czy wnioskowana informacja ma walor informacji prostej czy przetworzonej, albowiem badanie tego zagadnienia przez Sąd wykraczałoby poza ramy przedmiotu zaskarżenia, gdyż rozpatrywana skarga nie dotyczy kontroli wydanej decyzji, lecz bezczynności w tym zakresie. W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność w udostępnieniu informacji sąd administracyjny nie ocenia czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, ale jedynie czy organ pozostaje w stanie zaskarżalnej bezczynności. Dopiero w przypadku wydania decyzji odmownej, po wyczerpaniu trybu kontroli instancyjnej i wniesieniu skargi do sądu, w postępowaniu wszczętym skargą na decyzję możliwe jest dokonanie przez sąd oceny prawnej co do charakteru informacji publicznej jako informacji przetworzonej. Należy też wskazać, że podstawą pozostawienia przez organ wniosku skarżącej bez rozpatrzenia było niewykazanie przez skarżącą, że przedmiotowa informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Powołanie się więc przez organ w odpowiedzi na skargę na okoliczność wykorzystywania objętych wnioskami skarżącej informacji do celów prywatnych, a także na instytucję nadużycia publicznego prawa podmiotowego w zakresie dostępu do informacji publicznej, nie mogło determinować oceny Sądu co do zaistniałej w sprawie bezczynności, tym bardziej, że stanowisko organu w tym zakresie jest na tyle ogólnikowe i niepoparte żadnymi konkretnymi okolicznościami i dowodami, że w istocie nie poddaje się kontroli. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 3 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa. Na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł.