VII SA/Wa 1016/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2020 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi T. K. (dalej: skarżąca) jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego (dalej: WINB, organ II instancji) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB, organ powiatowy) z dnia [...]marca 2020 r. nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postanowieniem PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] postępowania administracyjnego, dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] w [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie WINB przedstawił przebieg postępowania w sprawie wyjaśniając, że sprawa dotycząca inwestycji polegającej na budowie ww. budynku mieszkalnego, (zrealizowanej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności), była przedmiotem rozpoznania zarówno w postępowaniu administracyjnym w ramach nadzoru budowlanego, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. WINB podniósł, że organ powiatowy, kontynuując postępowanie I instancji w związku z decyzją kasacyjną WINB z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. postanowienie nr [...]o zawieszeniu z urzędu tego postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi T. K. na decyzję WINB nr [...]. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 165/13, uchylił decyzję WINB nr [...]oraz poprzedzającą ja decyzje PINB nr [...]. Od tego wyroku skargę kasacyjną złożył L. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1079/14, oddalił skargę kasacyjną. W dniu [...]sierpnia 2016 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek L. S. o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w ww. sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed sądem cywilnym o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej przy ul. [...]w [...]. Postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2016 r. PINB zawiesił z urzędu postępowanie uznając, że kwestia zniesienia współwłasności stanowi zagadnienie wstępne, które ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, warunkuje jej merytoryczne rozstrzygnięcie oraz determinuje jego treść. Postanowienie to po rozpoznaniu zażalenia skarżącej zostało utrzymane w mocy przez WINB postanowieniem nr [...]z dnia [...]września 2016 r. Następnie skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2017 r. ponownie wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie, zaś PINB postanowieniem z dnia [...]października 2017 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Kolejnym pismem z dnia [...] marca 2018 r. skarżąca wystąpiła do organu powiatowego o podjęcie zawieszonego postępowania. PINB ponownie wydał w dniu [...] kwietnia 2018 r. rozstrzygnięcie odmowne, na które zażalenie złożyła skarżąca. WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018r. utrzymał w mocy postanowienie PINB. Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. skarżąca po raz trzeci wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania dotyczącego budowy ww. budynku mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] PINB odmówił podjęcia zawieszonego postępowania uznając, że z pisma tego nie wynika, by ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (nie wynika, by zapadło rozstrzygnięcie w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w [...]przy ulicy [...]). Zażalenie na postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. złożyła skarżąca. Podzielając stanowisko organu powiatowego WINB w opisanym na wstępie postanowieniu za zasadne uznał odwołanie się do stanowiska zawartego we własnym postanowieniu z dnia [...] września 2016 r., gdzie przywołano poglądy i oceny prawne zawarte w zapadłych na gruncie tej sprawy wyrokach WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt: VII SA/Wa 165/13 oraz NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt: II OSK 1079/14. WINB podkreślił, że w pierwszym z nich Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie, nie mogły pominąć kwestii legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro ten aspekt sprawy został podniesiony przez organ II instancji w decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowego w sprawie budynku. W tym też kontekście, w ocenie tego sądu nie można było w sprawie pominąć, że przed Sądem Rejonowym [...]Wydział [...] toczy się sprawa o sygn. akt: [...]o zniesienie współwłasności z wniosku L. S. i z udziałem T. K. Zdaniem WSA u Warszawie w sprawie należało rozważyć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania naprawczego. Z kolei w drugim z ww. wyroków NSA podzielił zaprezentowany przez sąd wojewódzki pogląd, z którego wynika, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którego celem jest doprowadzenie wykonywanych (uwaga Sądu: w sprawie - już wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego mogą badać posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, pozwalającego na wykorzystanie jej na cele budowlane. Taki nakaz ma swe źródło w art. 4 ustawy Prawo budowlane, wedle którego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W kontekście powyższych wyroków WINB podkreślił związanie oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Tym samym podtrzymał dotychczasowe, własne stanowisko, że z uwagi na powyższe wyroki do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed sądem cywilnym w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...] nie jest możliwe załatwienie przedmiotowej sprawy administracyjnej. Od prawomocnego i ostatecznego rozstrzygnięcia ww. zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny uzależnione jest bowiem rozpatrzenie przez organy nadzoru budowlanego sprawy w ramach prowadzonego postępowania naprawczego. W skardze na postanowienie WINB z dnia [...] marca 2020 r. skarżąca podniosła, że "budynek mieszkalny [...], został zrealizowany bez zgody pozostałych współwłaścicieli (...) , na trasie dojścia i dojazdu do domu i garażu [...]". Zdaniem skarżącej organy po raz kolejny odmawiają podjęcia zawieszonego postępowania podczas gdy "każda z wersji projektu podziału nie zapewni dostępu do drogi publicznej dla domu [...] zgodnego z Prawem budowlanym i rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. W dniu [...] października 2020 r. (data wpływu pisma do Sądu) ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Dodatkowo podniósł, że zarówno w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r., jak i wyroku NSA z dnia 8 marca 2016 r. Sądy wskazały, że organy winny rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie że winny zawiesić postępowanie. Zdaniem pełnomocnika skarżącej żaden z organów nie dokonał jakiejkolwiek analizy w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...]w [...]. Podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił art. 97 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania ocenie podlega zatem, czy istnieją nadal przyczyny zawieszenia, uzasadniające trwanie "stanu zawieszenia". Prowadzi to do wniosku, że w tym postępowaniu pośrednio weryfikuje się również przesłanki zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 137508, dostępny w Cbosa). W sprawie okolicznością niesporną jest, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]w [...]została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Poza sporem jest również, że kwestionowane przez skarżącą postanowienie o zawieszeniu postępowania, dotyczyło postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50 – 51 Prawa budowlanego. W ramach tego postępowania zapadły wyroki WSA z dnia 15 stycznia 2014 r. i NSA z dnia 8 marca 2016 r. (opisane w części historycznej uzasadnienia), w których Sądy stanęły m.in. na stanowisku, że przedmiotem zainteresowania organów winna być kwestia, czy inwestor (w chwili obecnej) ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji, że w sprawie należało rozważyć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w związku z tym, że przed Sądem Rejonowym [...] Wydział [...] toczy się sprawa o zniesienie współwłasności z wniosku L. S. z udziałem skarżącej. W powołanym wyroku WSA, przywołując poglądy orzecznictwa stwierdził, że celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazywana "zgodność z prawem" to również posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do badania tej kwestii nie są zaś uprawnione organy administracji właściwe sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym. Sąd podkreślił również, że w sprawie nie można było pominąć okoliczności toczącego się postępowania przez sądem powszechnym o zniesienie współwłasności. W takich okolicznościach sprawy organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie uznając, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie przyjmie się, że zagadnienie wstępne to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Przy czym z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2819/18 i z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 931/17; oba dostępne w Cbosa). Z akt sprawy nie wynika, nie twierdzi tego również sama skarżąca, by postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości przy ul. [...] w [...] zostało prawomocnie zakończone, zatem nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W sytuacji zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne, przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustępuje w chwili, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały, tj. staje się odpowiednio ostateczne, prawomocne, wykonalne bądź skuteczne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 3/18, Lex nr 2501239. Podsumowując Sąd uznał, że wydając zaskarżone postanowienie organ wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz wbrew zarzutom skargi wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na względzie i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.