II SAB/Kr 176/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie wydania pozwolenia na poszukiwanie zabytków I. stwierdza, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności; III. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE J. K. wniósł 1 lipca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na poszukiwanie zabytków. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, art 12 §1 k.p.a., art. 35 §1 i 3 k.p.a., art. 36 §1 k.p.a. i art. 37 §5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz o zobowiązanie go do niezwłocznego załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż niniejsza skarga dotyczy bezczynności Organu w sprawie wydania decyzji do wniosku złożonego do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na poszukiwanie zabytków w dniu 25 marca 2022 r. Skarżący wskazał, że wniosek o uzyskanie pozwolenia na prowadzenie poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania został złożony na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710), § 10 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauracyjnych i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań archeologicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. z 2021 poz. 81). Organ od dnia złożenia dokumentacji do dnia złożenia skargi nie podjął żadnych działań. Organ pomimo upływu trzech miesięcy od złożenia wniosku nie rozpoznał sprawy, nie przesłał żadnego powiadomienia o wykonywanych działaniach, nie przedłużył postępowania, nie określił kiedy wyda decyzję, nie pouczył o przysługującym ponagleniu. Organ nie wykonał ani jednego działania zmierzającego do wydania decyzji. Skarżący wskazał, że w związku z powyższym 29.04.2022 r. (2.05.2022 r. data doręczenia organowi) złożył, ponaglenie w trybie art. 37 kpa, które również nie przyniosło żadnej reakcji ze strony Organu. Skarżący podkreślił, że w myśl art. 12 § 1 kpa - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 kpa, w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zaklasyfikowanie sprawy jako "szczególnie skomplikowanej" może nastąpić m.in. w przypadkach ponadprzeciętnie złożonego stanu faktycznego i/lub prawnego, przy rozpatrywaniu spraw, w których mamy do czynienia ze współuczestnictwem (wobec konieczności ustalania interesu prawnego każdej ze stron i ich wzajemnego wyważenia), oraz w sprawach, w których zbieranie dowodów jest utrudnione lub dowody są sprzeczne. Jednak w takiej sytuacji ustawowym obowiązkiem jest powiadomienie stron postępowania o konieczności jego przedłużenia z podaniem przyczyny tego przedłużenia. Sprawa nie została jednak rozpatrzona w przewidzianym przepisami ani późniejszym terminie. Prawdopodobnie Organ nie przekazał ponaglenia do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie wytłumaczył się przed organem kontrolnym dlaczego pozostaje w bezczynności. Skarżący podniósł, że opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Urząd w Krakowie nawet nie podjął żadnej próby kontaktu, przekazania informacji w sprawie postępów w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nie przedstawił żadnego uzasadnienia dla którego nie może wydać decyzji w terminie. Nie mogą stanowić dostatecznego usprawiedliwienia tłumaczenia organu, że liczba wniosków o wydanie decyzji jest bardzo duża. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Nie mają przy tym znaczenia okoliczności związane z trudnościami organizacyjnymi organu i małą ilością pracowników. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. (Wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14). Terminy w pewnym sensie mają dyscyplinować czynności organu administracji publicznej i należy pamiętać, że terminy do załatwienia spraw określone w art. 35 § 3 k.p.a. mają charakter maksymalny. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To no organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania - Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt: III SAB/Wr 330/20. Budzenie zaufania powinno być realizowane przede wszystkim poprzez spełnienie postulatu przewidywalności zachowań organu administracji publicznej i pewności prawa. W ocenie skarżącego Organ nie podejmując przez blisko 4 miesiące żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, lekceważąco traktuje obywateli i przepisy, pozostając w całkowitej bezczynności, czym podważa zaufanie obywateli do organów państwowych. Powyższe czyni też skargę zasadną i konieczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie, że wprawdzie pozwolenie zostało wydane z przekroczeniem terminów, o których mowa w art. 35 i 36 Kpa, jednakże zostało wydane przed przekazaniem odpowiedzi na skargę, w związku z czym MWKZ w tym stanie sprawy nie pozostaje w bezczynności, oraz o orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o kosztach postępowania sądowego, a to na zasadzie art. 200 p.p.s.a, biorąc pod uwagę fakt, że czynność MWKZ pomimo iż została dokonana z przekroczeniem terminów ustawowych, nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż w dniu 25.03.2022 roku Skarżący złożył do Organu wniosek o wydanie pozwolenia na poszukiwanie zabytków datowany na 23.03.2022 r. We wniosku wyszczególniono szereg działek ewidencyjnych, na których planowane było poszukiwanie zabytków, program poszukiwania zabytków, zgodę Nadleśnictwa A. z dnia 10.02.2022 roku na udostępnienie gruntów, będących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe do prowadzenia działań polegających na poszukiwaniu zabytków i innych przedmiotów przy użyciu urządzeń elektronicznych i technicznych związanych z naruszeniem gleby. Z uwagi na niewspółmierną liczbę wniosków przypadających na jednego pracownika Wydziału do spraw inspekcji Zabytków Archeologicznych w WUOZ, wielokrotnie przekraczającą możliwość rozpatrywania spraw w ustawowym terminie, oraz wpływu innych wniosków na poszukiwanie zabytków, które obejmowały bardzo dużą liczbę działek ewidencyjnych, na których planowane były poszukiwania, nastąpiło opóźnienie w rozpatrywaniu wniosku, który wymagał bardzo szczegółowej analizy po kątem sprawdzenia podanych działek na geoportalu, do którego z powodów technicznych nie zawsze był oczekiwany dostęp. Pismem z dnia 27.04.2022 roku, Skarżący złożył ponaglenie, adresowane do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W dniu 19.07.2022 roku, Organ wydał pozwolenie w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w złożonej skardze Organ przyznał, że ze względów natury obiektywnej nie był w stanie zachować ustawowych terminów załatwienia tej sprawy. W K.p.a nie określono kryterium kwalifikowania spraw ze względu na stopień ich trudności, w związku z czym ich zaliczenie do grupy "szczególnie skomplikowanych" następuje na podstawie oceny dokonanej przez organ (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 marca 2019 r., syg. III SAB/Gd5/19, LEK nr 2650607). Jak wskazano w komentarzu do KPA ( B. Adamiak/ J. Borkowski) "cecha "szczególnego skomplikowania sprawy" może wynikać z zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego lub stanu prawnego, konieczności dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego, gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów administracyjnych przy braku prawnego obowiązku współdziałania z nimi. Brak będzie jasnego kryterium wydzielenia takich spraw, a ich kwalifikowanie do grupy szczególnie skomplikowanych, będzie miało charakter ocenny czy raczej "szacunkowy" według poglądu M. Zielińskiego, Wykładnio prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002 (..). Wniosek o wydanie pozwolenia zawierał elementy kwalifikujące go do rozpatrzenia, jednakże napływ innych wniosków (kumulacja) z wielokrotną ilością wymienionych działek, spowodował ogólny stopień skomplikowania spraw - jak podano powyżej. Jednocześnie docelowo Organ podjął czynności administracyjne, zakończone wydaniem pozwolenia na poszukiwanie zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). W myśl art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wszczętego na wniosek J. K. z 25 marca 2022 r. postępowania o wydanie pozwolenia na poszukiwanie zabytków. Skarga została poprzedzona ponagleniem wniesionym 2 maja 2022 r., co umożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Z akt sprawy wynika, że skarżący zwrócił się w dniu 25 marca 2022 r. do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na poszukiwanie zabytków. Organ nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji w terminie 1 miesiąca, do czego był zobligowany na podstawie art. 35 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę sprawa nie miała szczególnie skomplikowanego charakteru. Nie wskazuje na to sama tylko wielość działek, które zostały wskazane we wniosku o wydanie pozwolenia. Nie wskazuje na to również przedmiot i charakter sprawy. Nie wynika też z akt administracyjnych, by w sprawie istniały szczególne okoliczności wymagające wielu czynności wyjaśniających, czy też długotrwałego postępowania wyjaśniającego. Niemniej jednak, nawet gdyby przyjąć, że sprawa była szczególnie skomplikowana, organ powinien był wydać decyzję nie później niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, czyli nie później niż 25 maja 2022 r. Tymczasem organ ani nie wydał w tym terminie decyzji, ani też nie dopełnił obowiązków ciążących na nim z mocy art. 36 k.p.a., w szczególności nie zawiadomił o przyczynach zwłoki, jak i o nowym terminie załatwienia sprawy. Również na dzień wniesienia skargi, co nastąpiło 1 lipca 2022 r. (vide: koperta – k. 9 akt sądowych), stan sprawy nie uległ zmianie. Wobec tego należało stwierdzić, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności, o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uwzględniając podane w odpowiedzi na skargę trudności organizacyjne i kadrowe organu, uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Jednocześnie należało uwzględnić, że organ załatwił sprawę po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a przed dniem orzekania przez Sąd. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 19 lipca 2022 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wydał decyzję - pozwolenia nr ZA-I.5163.13.2022 na poszukiwanie zabytków oraz decyzję nr ZA-I.5163.13.2022 o umorzeniu postępowania w części obejmującej wymienione tam działki. Z tej przyczyny postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności stało się bezprzedmiotowe, a tym samym należało umorzyć postępowanie sądowe w tej części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.