III SA/Kr 388/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 25 października 2011 r. Nr XI/144/2011 w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Wieliczka stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Rada Miejska w Wieliczce w dniu 25 października 2011 r. podjęła uchwałę nr XI/144/2011 w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Wieliczka. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5 poz. 13). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie. Skargę wniesiono na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, a to art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2475; dalej powoływanej jako "u.p.t.z."), poprzez niewłaściwie zastosowanie i wprowadzenie stawek w postaci jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,03 złotych za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a więc zastosowanie stawek o dyskryminującym charakterze, wbrew treści art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, który pozwala na pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Skarżący wskazał, że w powołanej uchwale przyjęto jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników stawkę w kwocie 0,03 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych. Mimo, iż u.p.t.z. w art. 16 ust. 4 jednoznacznie wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad, w przedmiotowej uchwale w żaden sposób nie uwzględniono odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do nierównego traktowania niektórych z nich. Zdaniem skarżącego przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami u.p.t.z., co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii, jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim jest przewóz". Na kwestię tą w toku całego procesu legislacyjnego wskazywał również Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały mniejszych przewoźników. W uwagach do projektu u.p.t.z. podnoszono, że "opłaty za korzystanie z przystanków (jak wskazano w uzasadnieniu mające służyć finansowaniu utrzymania czystości na ich terenie), w ocenie UOKiK, powinny być raczej dostosowane do np. wielkości taboru, autobusowego przewoźnika lub operatora oraz jakości przystanku, bowiem inny (wyższy) jest koszt utrzymania czystości na dworcu, niż na przystanku - zatoce. W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec/przystanek) dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewodnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc zatrzymujący się na przystankach zatokach bez wiat będzie ponosił takie same koszty, jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc, realizujący kursy na tej samej trasie. UOKiK postuluje, aby opłata za korzystanie z przystanków była ustalana proporcjonalnie do ich wykorzystania". Uwzględnienie powołanych uwag nastąpiło poprzez wprowadzenie do u.p.t.z. pojęcia "niedyskryminujących stawek", co w jasny sposób wyjaśnia intencję ustawodawcy. Skarżący podniósł, że w transporcie publicznym na terenie gminy występują minimum dwa rodzaje autobusów - małe i duże. Małe autobusy to pojazdy o liczbie miejsc do 22 włącznie, a duże - powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie zostało przyjęte przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT-1. Tak więc w przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega rozgraniczenie, natomiast w odniesieniu do przystanków już nie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest odgórnie wprowadzony formularz deklaracji od środków transportu DT-1 zawierający ów podział. Na tym tle brak podziału przy opłatach za przystanki ma na celu uzyskanie większych, nienależnych gminie dochodów, co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników. Istotna jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów, co stanowi średnio połowę długości "dużego" autobusu wynosząca 12-14 metrów. "Mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu "małego" na poziomie 20 osób jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego - średnio 50 osób, co przekłada się przykładowo na dwa razy więcej śmieci na przystanku, a co za tym idzie dwukrotnie większe koszty utrzymania w czystości przystanku. Skarżący podkreślił, że opłata, którą wnoszą przewoźnicy na rzecz gminy, nie jest proporcjonalna do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz. W konsekwencji prowadzi to do dyskryminacji niektórych przewoźników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że obowiązująca od dnia 1 marca 2011 r. ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym nakłada na jednostki samorządu terytorialnego szereg obowiązków, a wśród nich organizowanie publicznego transportu zbiorowego czy też budowę, przebudowę i remont obiektów służących temu transportowi (np. przystanki, dworce, wiaty przystankowe). Zadania te mogą być finansowane przez pobieranie opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Organ wskazał, że stawki wskazane w art. 16 u.p.t.z. mają charakter stawek maksymalnych, co oznacza, że nie mogą zostać przekroczone. Mogą być jednak niższe, co bywa podyktowane np. względami stymulacyjnymi. Podstawą ustanowienia opłaty jest uchwała organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wydana na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Skoro zatem uchwała jest aktem prawa miejscowego, to każdy podmiot korzystający z dworca lub przystanku samorządowego, w odniesieniu do którego ustanowiona została opłata, jest zobligowany do jej ponoszenia w wysokości określonej w uchwale. Uzyskane w ten sposób opłaty stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego, który przeznaczony jest na realizację zadań o charakterze publicznym. Organ podniósł również, że praktyczne stosowanie konstytucyjnej zasady równości (znajdującej swoje odbicie w niedyskryminującym charakterze opłat za korzystanie z samorządowych przystanków lub dworców), powinno się przejawiać w ustalaniu przez organy prawotwórcze jednostek samorządu terytorialnego stawek równych, nieróżnicujących w żaden sposób podmiotów korzystających z takich obiektów. Jest to działanie ze wszelkich względów celowe i zasadne. Przyjmowane niekiedy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska odmienne - o zasadności różnicowania opłat za korzystanie z obiektów samorządowych - godzą w ugruntowaną i dominującą w tym zakresie praktykę ich nieróżnicowania, a po drugie - godzą w konstytucyjną zasadę równości. Dlatego też organ stoi na stanowisku że niedyskryminujący charakter opłat oznacza nieróżnicowanie pozycji przewoźników w zależności od taboru, jakim wykonywany jest transport. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 25 października 2011 r. nr XI/144/2011 w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Wieliczka. W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2495 ze zm.; zwanej dalej "u.p.t.z.") w brzmieniu na dzień 25 października 2011 r. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 4 wymienionej ustawy za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art.16 ust. 5 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 2) 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Z wymienionych wyżej przepisów wynika, że rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców przez operatorów, przy czym nie mogą być one wyższe niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku. Nadto ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". Należy zaznaczyć, ż pojęcie "dyskryminacja" (od łac. discrimino – rozróżniam) oznacza odmienne traktowanie różnych podmiotów, które znajdują się w podobnej sytuacji. To nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami (por. I. Zybała, Pojęcie dyskryminacji oraz jej rodzaje, www.sekcjaprawapracy.com/2010/12/13; "pojęcie dyskryminacji"). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono, iż: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: - jednakowa wysokość stawki opłaty; - uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców; - uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust.5 wprowadzona została górna granica do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.". Z cytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie okoliczności, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przejazd. Jeżeli chodzi o standard poszczególnych przystanków, to pojęcie to odnosi się do infrastruktury przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkości. Kwestie te winny być uwzględnione przy ustalaniu opłaty za korzystanie z przystanku. Odnośnie taboru, jakim jest wykonywany przewóz, to przez pojęcie taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik. Dla oceny tego czynnika jako wpływającego na wysokość opłaty istotne jest przeznaczenie opłaty. Zaznaczyć należy, iż opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę, w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów. Opłata jest także przeznaczana na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 736/13, w którym Sąd stwierdził: "Nie ulega wątpliwości, że na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nim zatrzymują. Przewoźnicy obsługują poszczególne linie regularne różnymi pojazdami. Niekiedy są to pojazdy zabierające po kilka lub kilkanaście osób a czasami autobusy zabierające po 50 i więcej pasażerów. Im większa pojemność pojazdu to tym większa liczba przewożonych pasażerów a więc więcej osób wsiadających i wysiadających z pojazdu. Z kolei im więcej osób na przystanku to tym samym więcej śmieci na przystanku a także potencjalnie większe możliwości jego zniszczenia (np. rysowania lub malowania wiat czy też inne formy zniszczenia). Duży i ciężki autobus powoduje także większe niszczenie nawierzchni przystanku od pojazdu zabierającego tylko kilka czy kilkanaście osób. Można zatem uznać, że im większy pojazd realizujący przejazd na linii regularnej tym większe koszty utrzymania i obsługi przystanków. W uproszczeniu należy przyjąć, że duży i ciężki pojazd przewożący kilkadziesiąt osób generuje większe koszty utrzymania i obsługi przystanków od pojazdu zabierającego jedynie kilku lub kilkunastu pasażerów.". W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana m.in. na podstawie art. 16 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.p.t.z. W § 3 ust. 1 uchwały ustalono opłatę za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w wysokości 0,03 zł. Jest to opłata stała. Opłaty tej nie zróżnicowano ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy. W związku z powyższym rozważenia wymaga kwestia, czy ustalenie stałej opłaty spełnia wymóg uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Przed wszystkim należy podnieść, że zaskarżona uchwała zawiera bardzo lakoniczne uzasadnienie. Uzasadnienie to nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy przy podejmowaniu uchwały. Brak też jest w aktach sprawy dokumentów potwierdzających, że dyskusja na temat niedyskryminujących zasad miała miejsce przed podjęciem uchwały. W uzasadnieniu uchwały wskazano jedynie, że "w przedstawionym projekcie uchwały proponuje się uchwalenie przez Radę Miejską możliwości skutecznego wywiązywania się z obowiązków gminy w zakresie zapewnienia czystości porządku na przystankach komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina oraz, które są położone na jej obszarze przy drogach publicznych, bez względu na kategorię tych dróg. Opłaty za korzystanie z przystanków stanowią dochód gminy z przeznaczeniem na: 1 utrzymanie przez gminę przystanków komunikacyjnych. 2 realizację zadań związanych z budową przebudową i remontem wiat przystanków lub innych budynków służących pasażerom, usytuowanych w pasie drogowym wszystkich dróg publicznych. Stawki takiej opłaty nie mogą być wyższe niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Ze względu na szeroki zakres przeznaczenia środków pochodzących z opłat, które należy odpowiednio ewidencjonować i wydawać w całości na wskazany cel, proponuje się ustalić stawki opłat w maksymalnych wysokościach. Gmina Wieliczka zorganizuje wykonanie tych czynności, a pobierane opłaty pozwolą finansować koszty tych prac". Zdaniem Sądu ustalenie stałej opłaty nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia, a mianowicie z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W sytuacji, gdy wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują, opłata winna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów, jakie zatrzymują się na przystanku. Jak już wskazano powyżej, nie ulega wątpliwości, że przewoźnik realizujący przewozy na liniach regularnych dużymi autobusami generuje większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika, który wykonuje takie przewozy pojazdami zabierającymi kilka lub kilkanaście osób. Zdaniem Sądu wielkość opłaty winna być dostosowana do wielkości pojazdów, jakimi wykonywane są przewozy. Nie może być tak, że taką samą opłatę ma uiszczać przewoźnik realizujący przewóz dużymi pojazdami o wysokiej masie i przewożący kilkadziesiąt lub więcej osób oraz przewoźnik wykonujący taki sam przewóz samochodami zabierającymi kilku lub kilkunastu pasażerów. Fakt, że wszyscy przewoźnicy w równym stopniu partycypowaliby w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków mimo, że przewoźnik wykonujący przewozy dużymi pojazdami powoduje znacznie większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika realizującego przewozy małymi busami, byłby dyskryminujący dla tego drugiego. W ocenie Sądu ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu, jak przewoźnicy realizujący przewozy dużymi pojazdami mimo, że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się generowania tych kosztów. W ocenie Sądu, skoro w przepisie art. 16 ust.3 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz; por. też wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., I GSK 846/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ W niniejszej sprawie w zaskarżonej uchwale tego sformułowania nie wzięto pod uwagę przy ustaleniu opłaty za korzystanie z przystanków. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w ogóle nie odniesiono się do kwestii zasady niedyskryminacji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.