III SAB/Łd 119/22

SENTENCJA Dnia 8 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. T. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (słownie: sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 27 lipca 2022 roku pod pozycją 2903. UZASADNIENIE W dniu 7 grudnia 2021 r. T. T. V. złożyła do Wojewody Łódzkiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Cudzoziemka do przedmiotowego wniosku załączyła kserokopię dokumentu podróży oraz dokument pełnomocnictwa wraz z dowodem wniesienia opłaty skarbowej. W dniu 20 grudnia 2021 r. cudzoziemka za pośrednictwem pełnomocnika wniosła pismo oznaczone jako "Zapowiedź wniesienia ponaglenia". W dniu 13 stycznia 2022 r. Wojewoda Łódzki wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku na pobyt czasowy i pracę tj.: przedłożenia dowodu wniesienia opłaty skarbowej w wysokości 440 zł z tytułu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy powyżej trzech miesięcy, przedłożenia czterech fotografii wizerunku twarzy i dołączenia załącznika nr 1 do wniosku. Ponadto organ wezwał cudzoziemkę do dokonania korekty wniosku na pobyt czasowy oraz do osobistego stawiennictwa celem okazania ważnego dokumentu podróży oraz złożenia odcisków linii papilarnych. Powyższe braki zostały uzupełnione w dniu 23 lutego 2022 r. Następnie, organ pisemnie zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. W toku dalszych czynności, organ w dniu 23 lutego 2022 r. wezwał stronę za pośrednictwem pełnomocnika do uzupełnienia akt sprawy o informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania przez cudzoziemkę pracy o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy na stanowisku wskazanym we wniosku oraz o dokumenty potwierdzające spełnianie przez cudzoziemkę wymagań stawianych kandydatom określonych w informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy. W dniu 6 lipca 2022 r. Wojewoda Łódzki, zgodnie z treścią art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354) odmówił T. T. V. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP powyżej trzech miesięcy (decyzja nr SO-III.6151.18039.2021). Strona, za pośrednictwem pełnomocnika, wniosła w dniu 26 lipca 2022 r. odwołanie od ww. rozstrzygnięcia. W dniu 4 sierpnia 2022 r. T. T. V. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na przewlekłe i niedbałe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia 7 grudnia 2021 r., zarzucając organowi: - naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez działanie wbrew przepisom prawa; - naruszenie art. 35 k.p.a. w zw. z art. 112a ustawy o cudzoziemcach poprzez niestosowanie się przez organ do terminów określonych w ustawie; - naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz jego dowolną ocenę; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w konsekwencji czego wydana została decyzja odmowna. W dniu 16 sierpnia 2022 r. Wojewoda Łódzki uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nr SO-III.6151.18039.2021 i udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 1 marca 2025 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie z ostrożności procesowej o umorzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania objętego skargą strona wbrew twierdzeniem jej pełnomocnika nie wniosła za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego ponaglenia do organu II instancji, w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania w sprawie wniosku cudzoziemki o udzielenie zezwolenie na pobyt czasowy. Ponadto skarga na przewlekłość postępowania została złożona już po wydaniu przez Wojewodę Łódzkiego rozstrzygnięcie w sprawie. Tymczasem zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa: "Jeżeli organ wydal decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to oznacza, że brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. Podkreślenia wymaga fakt, że podstawowym celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego czy na bezczynność organu administracji publicznej jest zdyscyplinowanie tego organu przez zwalczanie niepożądanego stanu, pod postacią braku należytej aktywności organu oraz braku odpowiedniej dynamiki w ramach podejmowanych czynności" (wyr. NSA z 21.6.2017 r., II OSK 853/17). W opinii organu, skoro w przedmiotowej sprawie zapadło rozstrzygniecie przed złożeniem skargi to należy nie tylko stwierdzić, że postawiony w treści skargi zarzut przewlekłości jest bezzasadny, ale również poddać pod wątpliwość dopuszczalność samej skargi. Organ wskazał przy tym, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa powyższe okoliczności mają również zastosowanie do stanu przewlekłości, z uwagi na tożsamość normatywną obu stanów. Pismem procesowym z dnia 19 września 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie sądu, pełnomocnik T. T. V. oświadczył, iż podtrzymuje skargę - mimo wydania przez organ decyzji z dnia 16 sierpnia 2022 roku. Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 17 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi - do załączenia do akt sprawy ponaglenia wniesionego do organu w dniu 15 czerwca 2022 roku, z uwagi na brak takiego dokumentu w aktach administracyjnych sprawy oraz wyrażone przez organ stanowisko, iż ponaglenie nie było przez stronę składane. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 21 listopada 2022 r. W rozmowie telefonicznej przeprowadzonej w dniu 7 grudnia 2022 r. z aplikantem adwokackim z kancelarii [...], starszy sekretarz sądowy WSA w Łodzi otrzymała informację, iż pełnomocnik skarżacej nie wysłał do sądu dokumentu, o którym mowa w wezwaniu z 17 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę na przewlekłość organu należało odrzucić. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej zwanej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Zgodnie z art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi zaś, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku przewlekłości organu w sprawie administracyjnej, strona, przed wniesieniem skargi obowiązana jest wyczerpać środek zaskarżenia przewidziany w art. 37 k.p.a., który aktualnie w § 1 stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), względnie – jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W § 3 tego artykułu przewidziano, że ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie albo do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Tym samym skargę do sądu administracyjnego, stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., musi poprzedzać wezwanie organu odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa. Brak ponaglenia czyni skargę niedopuszczalną. W konsekwencji, jeżeli strona skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpie przysługującego środka zaskarżenia, to skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 125/15). Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że wniesienie ponaglenia stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca przed wniesieniem niniejszej skargi nie wyczerpała służących jej środków zaskarżenia w zakresie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, gdyż nie wniosła do właściwego organu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z powyższym sąd uznał, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Łódzkiego postępowania w sprawie wniosku T. T. V. z dnia 7 grudnia 2021 r. było niedopuszczalne, a skarga podlega odrzuceniu. Wprawdzie pismem z 16 grudnia 2021 r. (wpływ do organu: 20 grudnia 2021 r.) pełnomocnik T. T. V. wniósł do Wojewody Łódzkiego "ZAPOWIEDŹ WNIESIENIA PONAGLENIA", jednak w ocenie sądu pismo to stanowi wyłącznie prośbę o niezwłoczne podjęcie działań mających na celu rozpoznanie złożonego kilka dni wcześniej wniosku strony, a nie ponaglenie w związku z przewlekłym działaniem tego organu. Trudno bowiem mówić o konieczności ponaglania organu, skoro wniosek skarżącej wpłynął do Wojewody Łódzkiego 7 grudnia 2021 r. Omawiane pismo złożone zostało ponadto przez fachowego pełnomocnika, zatem należy przyjąć, iż tytuł pisma odzwierciedla intencje wnioskodawcy i stanowi wyłącznie zapowiedź wniesienia ponaglenia, a nie ponaglenie. Dodatkowo należy zauważyć, iż mimo wezwania sądu skierowanego do pełnomocnika skarżącej pod rygorem odrzucenia skargi, o załączenie do akt sprawy ponaglenia z dnia 15 czerwca 2022 roku, o którym mowa jest w skardze do sądu, dokument taki nie został w wymaganym terminie do sądu nadesłany. Z odpowiedzi na skargę udzielonej przez organ administracji wynika natomiast, iż skarżąca nie składała za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego ponaglenia do organu II instancji, w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania w sprawie wniosku cudzoziemki o udzielenie zezwolenie na pobyt czasowy. Brak ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej czyni skargę w tym przedmiocie niedopuszczalną. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przez dopuszczalność skargi należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe, tj. określenie, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe, tj. określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Z kolei warunkami formalnymi skutecznego wniesienia skargi są: złożenie skargi od aktu objętego zakresem właściwości rzeczowej sądu, wniesienie jej po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem oraz wniesienie skargi przez podmiot, któremu przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z nich prowadzi do uznania, że skarga jest niedopuszczalna, a w konsekwencji do jej odrzucenia bez merytorycznego rozpoznania sprawy. O zwrocie wpisu sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. R.T-M.