I SAB/Wr 268/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę . miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 800 (słownie: osiemset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE O. A., obywatel Uzbekistanu (dalej: strona, skarżący) w dniu [...] 2020 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpił w dniu [...] 2019 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 54 § 1 i art. 149 §1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniósł o stwierdzenie przewlekłości prowadzenia postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy; o stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 15 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł Argumentował, że od momentu złożenia wniosku minęło ponad 12 miesięcy, a organ nie powziął wystarczających czynności zmierzających do zakończenia sprawy, w szczególności wciąż nie zakończył sprawy decyzją merytoryczną. Ponadto obszernie odwołał się do poglądów literatury prawa i orzecznictwa sądowego w zakresie rozumienia przewlekłości postępowania administracyjnego, w tym tzw. kwalifikowanej (z rażącym naruszeniem prawa wskazując, ze taka w sprawie zachodzi. Przedstawił także wnioski wynikające z raportu NIK dotyczącego działalności organu. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący podał, że wielomiesięczne ignorowanie strony przez organ doprowadziło do niewątpliwie intensywnego stresu i frustracji. Skarżący potrzebuje karty pobytu, aby swobodnie się przemieszczać i pracować. Jednocześnie podkreślił, że skarży okres przewlekłego działania organu z wyłączeniem okresu zawieszenia biegu terminów procesowych z powodu COVID-19, tj. od 31 marca do 23 maja 2020 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. Na okoliczności te organ zawsze zwraca uwagę kierując pisma do organu wyższego stopnia. Problemy kadrowe raz liczba wniosków, wedle organu, nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Podkreślił, że w 2018 r. do Wojewody wpłynęły 18 324 080 wnioski cudzoziemców o legalizacje pobytu, a do końca marca 2019 r. – 5 579. Przy takiej liczbie wniosków jest – zdaniem organu – oczywiste, że może, niestety, dochodzić do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Liczba spraw prowadzonych przez inspektora oraz rozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu nie pozwalają na uznanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a przekroczenie terminów rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Wypowiedział się też w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej podkreślając, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ocenie organu, wniosek skarżącego w tej mierze jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłość postępowania Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem strony, na podstawie art. 119 pkt 2) p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się również, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy zatem do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięciem tej zasady są przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązujące organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W opinii Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że w okresie od złożenia wniosku przez stronę, tj. od [...] 2019 r. do dnia wniesienia skargi ([...] 2020 r.- data wpływu do organu) organ podjął jedna czynność w sprawie, ale nie zmierzającą do jej załatwienia. Pismem bowiem z [...] 2019 r., czyli w dniu złożenia wniosku, poinformował skarżącego o wszczęciu postepowania i ustalił przewidywany termin zakończenia postepowania na [...] 2020 r. Sąd uważa za naganne takie działanie organu, bowiem informacja pisemna udzielona skarżącemu w dniu [...] 2019 r. stwarzała jedynie pozór działania organu i w ten sposób naruszała zasadę zaufania do organu administracyjnego. . Mimo złożenia przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie (wpływ do organu – [...] 2020 r.) – działania to nie wywołało pożądanej reakcji. Dopiero po wniesieniu skargi do WSA Wojewoda podjął pierwsze czynności w sprawie ([...] 2020 r.), co nie wpływa na ocenę przewlekłości – ta bowiem oceniana jest przez sąd administracyjny na dzień wniesienia skargi. Podkreślić należy, że w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę (art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.) Wojewoda nie wykonał nawet standardowych, nieangażujących czynności procesowych, jak zwrócenie się o informację o cudzoziemcu do odpowiednich służb w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zaniechał też obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 36 k.p.a., po upływie wyznaczonego pierwotnie terminu zakończenia sprawy. Z przebiegu postępowania wynika zatem, że organ do dnia wniesienia skargi, czyli przez okres ponad 9 miesięcy od złożenia wniosku nie podjął żadnej czynności w sprawie. Sąd uwzględnił okres zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.). Organ w sposób oczywisty nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Okoliczności sprawy dowodzą, że Wojewoda prowadził postępowanie z wniosku strony w sposób przewlekły, naruszając w sposób niedopuszczalny terminy określone w art. 35 i art. 36, a także w art. 37 oraz zasady wynikające z art. 8 i art. 12, a w konsekwencji - art. 6 i art. 7 k.p.a. Sąd nagannie ocenia brak podejmowania czynności przez organ w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę do zakończenia postępowania (art. 35 § 1 K.p.a.). Nawet okres wyznaczony na rozpoznanie sprawy szczególnie skomplikowanej Organ zlekceważył i pozostał bierny zarówno pod względem dążenia do rozpoznania wniosku, jak i pod względem dochowania obowiązku informacyjnego. Organ ma obowiązek a nie wybór działania w okresie wyznaczonym ustawowo na załatwienie sprawy. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość postępowania - w okresie od złożenia wniosku ([...] 2019 r.) do 31 marca 2020 r. oraz po 23 maja 2020 r. - w sposób niewątpliwy wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące spóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka przez okres ponad 22 miesiące na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (który nie wykazuje zainteresowania sprawą ani żadnej aktywności) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zaniechanie stosowania zasady informowania stron, której urzeczywistnieniem jest art. 36 k.p.a. ocenę tę uzasadnia komplementarnie. Podsumowując, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd w składzie orzekającym zgadza się z poglądem przedstawianym w podobnych sprawach skarg na przewlekłość Wojewody. Sąd tam wielokrotnie już wyjaśniał, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy. Wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać strony postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od 3 lat. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a, w kwocie 800 zł. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny z urzędu. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a, orzekł jak w pkt I, II, III i IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji).