I SA/Wa 1534/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Z. H. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 520/14 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Z. H. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Z.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 października 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa. W skardze wniósł o: 1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł; 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę K.S. i Z.H. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących o przyznanie i wypłacenie odszkodowania, w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip nr [...], przejętą na własność Państwa mocą dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] i zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt organowi. Prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi został zwrócony do organu [...] stycznia 2015 r., a zatem rozstrzygnięcie winno nastąpić najdalej do [...] marca 2015 r. Mimo kolejnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanych w przedmiocie ukarania Prezydenta [...] grzywną do chwili obecnej nie zostało wydane rozstrzygnięcie, a zatem organ nadal nie wykonał prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący pismem z [...] sierpnia 2019 r. r. wezwał Prezydenta [...] do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 7 dni. Prezydent [...] pomimo upływu wyznaczonego terminu nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, jak też w ogóle do otrzymanego wezwania się nie odniósł. Mając na uwadze szczególne okoliczności sprawy, niezwykle rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu oraz obawę, że bez przyznania wnioskowanej kwoty na rzecz skarżącego, która będzie wysoce dotkliwa dla organu, wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany, zasadnym jest zastosowanie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uwzględnienie wniosku skarżącego. Taki sposób prowadzenia sprawy w sytuacji, gdy wniosek o odszkodowanie został złożony w 2012 r. uniemożliwia skarżącemu uzyskanie rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie, bez zwłoki. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Chodzi przy tym również o uświadomienie organowi, że niewykonywanie wyroków sądów administracyjnych jest nieopłacalne. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Skarżący powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku sygn. akt l OSK 2065/16 wskazał, że przewidziana w art. 154 § 7 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienia szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 tej ustawy (dodatkowo sygn. akt: ll OSK 880/17, I OSK 55/17). Zdaniem skarżącego stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu przejawiającej się w niewykonaniu wyroku uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości jako adekwatne zadośćuczynienie za oczekiwanie na rozstrzygnięcie. Suma we wnioskowanej wysokości winna zdyscyplinować organ do natychmiastowego załatwienia sprawy albowiem w sytuacji zlecenia operatu czas potrzebny na jego sporządzenie oraz opracowanie i uzgodnienie decyzji to kolejne dwa lata oczekiwania na decyzję kończącą, a jak widać samo nakładanie grzywien w żaden sposób nie motywuje organu do rozstrzygnięcia sprawy. Stan bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania, a następnie bezczynności trwającej nadal - pomimo wydania wyroków w sprawach niewykonania wyroku - z całą pewnością narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnione] zwłoki. W toku postępowania Prezydent nie przedstawił okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać. Za taki bowiem nie sposób uznać ilości spraw wpływających do organu, czy nowej procedury rozpoznawania spraw dekretowych, wprowadzonej [...] lata temu (w 2016 r.). Rzeczą Prezydenta [...] jest bowiem zapewnienie prawidłowego funkcjonowania urzędu chociażby poprzez prawidłową obsadę etatów wymaganych do załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie, w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ustalenie odszkodowania za grunt dawnej nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. hip [...]. Z uwagi na niekompletność materiału dowodowego oraz uzasadnione wątpliwości powzięte przez organ wtoku prowadzonego postępowania, w chwili obecnej nie ma możliwości jego zakończenia. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego dawnym właścicielem omawianej nieruchomości był Z.W. Zgodnie z informacjami znajdującymi się w aktach sprawy Z.W. został zamordowany przez Niemców [...]. sierpnia 1940 r. w [...]. Skarżący wywodzi następstwo prawne po zmarłym z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] z [...] października 2005 r., zgodnie z którym spadek po zmarłym [...] sierpnia 1940 r. Z.W. na podstawie ustawy nabył T.H. w całości. W toku prowadzonego postępowania organ uzyskał informacje świadczące o tym, że postępowanie po zmarłym Z.C. W zostało przeprowadzone w latach 40- tych XX w., a więc w sprawie może zachodzić okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonują dwa postanowienia stwierdzające nabycie spadku po tej samej osobie. Do akt prowadzonego postępowania pozyskano [...] kwietnia 2020 r. z Archiwum Państwowego w [...] akta postępowania ws. ustanowienia kurateli spadku nieobjętego po zmarłym Z.W. prowadzonej przed Sądem [...] w [...] pod sygn. akt [...]. Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnioskiem z [...] lutego 1948 r. (data wpływu do Sądu [...] lutego 1948 r.). W aktach przedmiotowego postępowania znajduje się sprawozdanie kuratora adw. A.W. , z którego wynika, że po zmarłym Z.W. otwarto postępowanie spadkowe, a termin jego zamknięcia wyznaczono na [...] listopada 1944 r. Ze sprawozdania wynika, że [...] listopada 1945 r. żona zmarłego K.W zd. [...] wystąpiła o zamknięcie prowadzonego postępowania spadkowego oraz wraz z matką zmarłego A.W. dokonały zbycia należących do zmarłego dwóch dawnych nieruchomości [...] ozn. hip [...] (stanowiła wyłączną własność zmarłego) oraz ozn. hip. [...] (stanowiła współwłasność zmarłego oraz jego żony). Jak wynika z ww. sprawozdania posiadanie nieruchomości nr hip. [...] zostało przywrócone A.W. w udziale [...] części oraz K.W. zd. [...] w [...] części. Z uwagi na powyższe oraz na oświadczenie złożone przez K.W. na w posiedzeniu jawnym [...] lutego 1949 r. Sąd uchylił kuratelę spadku nieobjętego po Z.W. Powyższe świadczy o tym, że postępowanie po zmarłym Z.W. zostało przeprowadzone w czasie lub zaraz po zakończeniu ll Wojny Światowej, a spadkobiercy zmarłego dysponowali składnikami majątkowymi należącymi do spadku oraz dokonali ich zbycia. W świetle pozyskanej przez organ dokumentacji postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] z [...] października 2005 r. jest najprawdopodobniej wadliwe. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji stwierdzono, że w chwili śmierci Z.W. żyły jego matka A.W. oraz jego żona Krystyna K.W. zd. [...] oraz nie posiadał on dzieci. W chwili śmierci na terenie dawnego Królestwa Polskiego obowiązywał Kodeks Napoleona, który regulował porządek dziedziczenia po zmarłych w art. 745-773. Zgodnie z treścią art. 767 skoro umarły nie zostawia ani krewnych w stopniu spadkowości, ani dzieci naturalnych dobra spadku należą do pozostałego przy życiu małżonka, który się nie rozwiódł. Na obszarze dawnego Królestwa Polskiego, poza Kodeksem Napoleona obowiązywał także Kodeks Cywilny Królestwa Polskiego ogłoszony 28 listopada 1825 r., który stanowi lex specialis w odniesieniu do Kodeksu Napoleona. Art. 233 Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego stanowi, że jeżeli dzieci nie ma, a znajdują się krewni zmarłego małżonka, aż do stopnia czwartego włącznie, pozostały współmałżonek mieć będzie czwartą część spadku na własność. Gdyby zaś i do tego stopnia krewnych nie było, połowa spadku prawem własności do pozostałego małżonka należeć będzie. W jakim przypadku cały majątek po zmarłym małżonka przechodzi na własność do pozostałego przy życiu współmałżonka, przepisanem jest w tytule o spadkach. Tym samym Kodeks Cywilny Królestwa Polskiego w znaczący sposób zmieniał porządek dziedziczenia po zmarłym określony w Kodeksie Napoleona przyznając prawo do dziedziczenia czwartej części spadku współmałżonkowi w przypadku, gdy zmarły nie posiadał dzieci. Z uwagi na powyższe organ cały czas prowadzi działania mające na celu wyjaśnienie ww. kwestii. [...] czerwca 2020 r. organ zwrócił się do skarżącego o przekazanie dodatkowej dokumentacji mającej związek ze sprawą, tj. kopi akt postępowania o przywrócenie posiadania przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z informacji znajdującej się w aktach sprawy posiadanie ww. gruntu zostało przywrócone żonie i matce zmarłego Z.W. Ponadto [...] lipca 2020 r. organ wystąpił do [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] o udzielenie zgody na wgląd do księgi hipotecznej oraz zbioru dokumentów księgi hipotecznej nr [...]. [...] marca 2020 r. organ wystąpił do Wojskowego Biura Historycznego o przekazanie archiwalnych zdjęć lotniczych [...] z lat 1947, 1951, 1953, 1955 oraz 1960, które stanowią niezbędny materiał dowodowy w postępowaniach prowadzonych, w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowe zdjęcia zostały przekazane organowi prowadzącemu postępowanie [...] czerwca 2020 r. W ocenie organu do czasu wyjaśnienia powyższych kwestii oraz pozyskania wglądu lub kopii ww. materiałów nie jest możliwe zakończenie prowadzonego postępowania tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ przez cały czas prowadzi działania mające na celu wyjaśnienie budzących uzasadnione wątpliwości aspektów prowadzonego postępowania oraz pozyskanie materiału dowodowego niezbędnego do jego merytorycznego zakończenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 8 października 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 520/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] maja 2012 r. o odszkodowanie za nieruchomość, położoną w [...] przy ul. [...], hip. Nr [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wyroku tym Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął [...] marca 2015 r., skoro – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 520/14 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent [...] otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy [...] stycznia 2015 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał powyższego wniosku o przyznanie odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu. Ponadto prawomocnym wyrokiem z 18 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 808/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 300 zł w związku z niewykonaniem wyroku tego Sądu z [...] października 2014 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika też, że prawomocnym wyrokiem z 5 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 445/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] kolejną grzywnę w wysokości 2.000 zł w związku z niewykonaniem wyroku tego Sądu z 8 października 2014 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym prawomocnym wyrokiem z 23 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1558/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] kolejną grzywnę w wysokości 4.000 zł w związku z niewykonaniem wyroku tego Sądu z [...] października 2014 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei prawomocnym wyrokiem z 20 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2202/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] kolejną grzywnę w wysokości 8.000 zł w związku z niewykonaniem wyroku tego Sądu z [...] października 2014 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten (prawomocny) wraz z aktami sprawy Prezydent [...] otrzymał [...] maja 2019 r., co wynika z akt administracyjnych sprawy. Do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie Prezydent [...] nie załatwił żądania wniosku o odszkodowanie z [...] maja 2012 r. Skarga o wymierzenie grzywny jest zatem zasadna. Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Analizując dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi kolejnej grzywny w wysokości 8.000 zł. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że na organ już 4-krotnie została nałożona sankcja finansowa w postaci grzywien i 3-krotnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mimo to wyrok Sądu z [...] października 2014 r. zobowiązujący do rozpoznania wniosku o odszkodowanie nie został wykonany, mimo upływu ponad 5 lat, licząc od upływu terminu dwóch miesięcy wyznaczonego przez Sąd, do dnia orzekania w niniejszej sprawie. Przy wymiarze wysokości grzywny Sąd wziął również po uwagę to, że: 1) wniosek o odszkodowanie został stosunkowo niedawno złożony (w 2012 r.), biorąc pod uwagę inne tego typu sprawy rozpoznawane przez Sąd, 2) po wyroku Sądu z [...] lutego 2019 r. organ podejmował w sprawie czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy odszkodowawczej. Pismem z [...] września 2019 r. organ wystąpił do pełnomocnika skarżącego z informacją o stanie sprawy wskazując, że do jej załatwienia niezbędne jest uzyskanie rozliczenia hipotecznego wykonanego przez geodetę, a zlecenie ma być wykonane do 16 października 2019 r. Jednocześnie organ wskazał, że przewidywany termin zakończenia postępowania to grudzień 2019 r. W październiku 2019 r. i listopadzie 2019 r. pracownik organu zwracał się do Archiwum Państwowego w [...] i Archiwum Państwowego w [...] o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych znajdują się akta sprawy spadkowej po zmarłym Z.W. Po ustaleniu, że Archiwum Państwowe w [...] posiada akta sprawy o ustanowienie kuratora spadku po Z.W. oraz po otrzymaniu żądanych akt [...] kwietnia 2020 r. organ pismem z tej samej daty wystąpił do przewodniczącego wydziału sądu wieczystoksięgowego o wyrażenie zgody na wgląd pracownika organu do akt księgi hipotecznej nr [...] oraz zbioru dokumentów celem ustalenia, czy w aktach tych są dokumenty poświadczające następstwo prawne po Z.W. Pismem z [...] czerwca 2020 r. organ poinformował pełnomocnika skarżącego o faktach wynikających z uzyskanych akt postępowania o ustanowienie kurateli nad spadkiem po Z.W., tj. otwarciu postępowania spadkowego, jego zamknięciu, zbyciu przez jego małżonkę i matkę nieruchomości należących do zmarłego, przywróceniu posiadania nieruchomości nr hip. [...], uchyleniu kurateli. Wobec tego zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o wyjaśnienia bowiem te okoliczności – zdaniem organu - mogą podważać prawidłowość postanowienia z [...] października 2005 r. o stwierdzeniu nabycia spadku przez Z.H. Poza tym organ zwrócił się o pilne wskazanie stopnia pokrewieństwa pomiędzy Z.W. i T.H. oraz wyjaśnienie faktu pominięcia żony zmarłego lub jej następców prawnych w postanowieniu spadkowym z 2005 r. Jednocześnie organ zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o wystąpienie do Archiwum Państwowego w [...] celem pozyskania uwierzytelnionych kopii akt postępowania o przywrócenie posiadania nieruchomości nr hip. [...]. Z akt nadesłanych Sądowi nie wynika, aby pełnomocnik skarżącego odniósł się do wymienionych w tym piśmie zagadnień. Wobec takiego stanu rzeczy Sąd stwierdził, że utrzymująca się bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku Sądu z [...] października 2014 r. nadal ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ppsa. Zdaniem Sądu, tego rodzaju dodatkowa sankcja finansowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków niewykonywania wyroków sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodził. Z akt sprawy nie wynika, aby pełnomocnik skarżącego odniósł się do kwestii opisanych w piśmie organu z [...] czerwca 2020 r., w szczególności możliwej wadliwości spadkobrania Z.H. po Z.W., skoro uzyskał informację, że w dacie jego śmierci żyły jego żona K.W. i matka A.W. Pełnomocnik skarżącego nie wskazał zwłaszcza, czy po uzyskaniu informacji od organu w opisanych wyżej kwestiach podjął jakieś działania, w szczególności nie wskazał, czy wystąpił do sądu spadku o zmianę prawomocnego postanowienia z [...] października 2005 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po Z.W. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 154 § 7 ppsa (pkt 3 wyroku) w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).