II SA/Po 965/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu [...] października 2020 r. sprawy ze skargi L. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2019 roku, znak [...], wydaną po rozpoznaniu wniosku N. Ł., ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, budynku garażowego, budynku magazynowego na płody rolne, budynku inwentarskiego poniżej 40 DJP oraz budynku gospodarczego, na terenie części działki nr [...], ark. mapy 3 w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. H.. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja organu I instancji wraz z pouczeniem o możliwości złożenia odwołania w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowej decyzji została doręczona na adres: L. H., [...], [...]. Przesyłkę odebrano [...] marca 2019r. W terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji przysługiwało stronie prawo złożenia odwołania. Odwołanie wniesiono osobiście, co wynika z dokumentacji przesłanej przez organ I instancji, dopiero dnia [...] kwietnia 2019 r., a zatem po upływie 14- dniowego terminu do wniesienia odwołania. SKO zauważyło, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), co wynika wprost z treści przepisu. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Zauważono też, że przywrócenie terminu mogłoby nastąpić, gdyby uchybienie nastąpiło wskutek przyczyn niezależnych od strony i gdyby został złożony wniosek o przywrócenie terminu w trybie art. 58 § 1 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Dlatego też organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie wniosła L. H., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych i wskazując, iż odwołanie zostało w terminie - dnia [...] kwietnia 2019 roku zostało nadane w polskiej placówce pocztowej. Do skargi załączono kopie dowodu nadania adresowanej do Urzędu Miasta i Gminy [...] przesyłki o nr [...] oraz wydruk z "śledzenia przesyłek" ze strony internetowej Poczty Polskiej dla przesyłki o takim samym numerze. Odpowiadając na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, iż pismem z dnia [...] lipca 2019 r. zwróciło się do organu I instancji celem ustalenia, czy przedmiotowe odwołanie zostało złożone osobiście czy wysłane za pośrednictwem poczty. W przypadku wysłania za pośrednictwem poczty zwrócono się o niezwłoczne dostarczenie koperty, w której odwołanie zostało wysłane. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. organ I instancji poinformował, iż odwołanie złożono osobiście. W załączeniu przekazano wydruk z elektronicznego obiegu dokumentów w urzędzie. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi, odwołanie wniesiono osobiście, co wynikało z wydruku z elektronicznego obiegu dokumentów e-Obieg prowadzonego w Urzędzie Miasta i Gminy w [...] ("sposób doręczenia - osobiście," "odwołanie do SKO ws. decyzji o warunkach zabudowy", "data wpłynięcia [...] kwiecień 2019 r."). W oparciu o taki stan faktyczny wydano postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", lub "SKO") z dnia [...] sierpnia 2019 r. o nr [...], którym na mocy art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą. Zgodne z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, iż organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania winien jest ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu, organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia i winien wówczas w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące zważywszy na to, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości. W celu dokonania wyżej wskazanych ustaleń, organ administracji w myśl przepisu art. 7 k.p.a., podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia podjął czynności wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy termin do wniesienia odwołania został zachowany. Z nadesłanych wraz z odwołaniem akt sprawy organu I instancji nie wynikało jednoznacznie w jaki sposób L. H. wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2019 roku, znak [...], zatem ustalenia wymagało, czy dokonała tego osobiście w siedzibie organu, czy też odwołanie przesłała za pośrednictwem operatora pocztowego. Jak wynika z akt sprawy i odpowiedzi na skargę, Kolegium pismem z dnia [...] lipca 2019 r. zwróciło się do organu I instancji celem wyjaśnienia, czy przedmiotowe odwołanie zostało złożone osobiście w siedzibie urzędu, czy wysłane za pośrednictwem poczty. Zwrócono się o niezwłoczne dostarczenie koperty, w której odwołanie zostało wysłane, jeżeli zostało złożone za pośrednictwem poczty. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [...] lipca 2019 r. organ I instancji poinformował, iż odwołanie złożono osobiście. W załączeniu przekazano wydruk z elektronicznego obiegu dokumentów (system informatyczny: e-Obieg) prowadzonego w Urzędzie Miasta i Gminy w [...], w którym odnotowano, iż odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] marca 2019 roku znak [...] doręczono o siedziby organu osobiście w dniu [...] kwietnia 2019 r. Zdaniem Sądu powyższe, udokumentowane ustalenia, upoważniały organ odwoławczy do uznania, iż odwołanie zostało wniesiono z uchybieniem terminu. Bezsporne jest bowiem, że decyzja organu I instancji została doręczona L. H. w dniu [...] marca 2019r, a zatem termin do wniesienia odwołania, zgodne z art. 129 § 2 k.p.a, upływał z dniem [...] kwietnia 2019r. Niemniej na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pojawiły się nowe, nieznane organowi odwoławczemu w momencie wydania zaskarżonego postanowienia, okoliczności faktyczne, istotne dla ustalenia daty wniesienia odwołania. Skarżąca podniosła, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji, swoje odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2019 roku znak [...] wniosła za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] kwietnia 2019. Swoje twierdzenia uprawdopodobniła załączając do skargi kopię dowodu nadania w dniu [...] kwietnia 2019r. adresowanej do Urzędu Miasta i Gminy [...] przesyłki o nr [...] oraz wydruk z usługi "śledzenie przesyłek" dostępnej na stronie Poczty Polskiej, z którego wynika, iż przesyłka pocztowa o takim numerze został doręczona adresatowi w dniu [...] kwietnia 2019r. Zgodnie natomiast z art. 57 § 5 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazane w skardze, których skarżąca nie miała możliwości wykazania na etapie postępowania odwoławczego, stanowią przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., a której zaistnienie stanowi podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1pkt1 lit. b p.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że w zakresie wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie ukształtowały się dwa poglądy. Według pierwszego z nich, nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa", w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. Naruszenie prawa nie może bowiem być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Zwolennicy tego poglądu wskazują, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji (postanowienia). Dotyczy to niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, w tym m.in. podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a. (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3632/18, z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2947/14, z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 815/11, z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 807/11 oraz powołane w tych wyrokach orzecznictwo, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego poglądu wskazuje się także, że na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej). Jeżeli zatem w dacie wydania decyzji istnieje dowód, który nie jest znany organowi, to decyzja wydana z jego pominięciem zapada z naruszeniem przepisów postępowania, choć nie zawsze winę za pominięcie tego dowodu można przypisać organowi. Według drugiego stanowiska, sam fakt zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania nie przesądza o wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Warunkiem bowiem zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania. Ujawnienie zatem nowych istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów istniejących w dacie wydawania decyzji a nieznanych organowi w dacie jej wydawania, będzie stanowiło podstawę do uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy powiązane będzie z jakimiś zaniedbaniami ze strony organu (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie II OSK 1714/16, LEX nr 2310430 oraz w wyroku z dnia 17 maja 2011 r. w sprawie I GSK 227/10, LEX nr 1080747). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pierwszy z tych poglądów. Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji, z obiektywnego punktu widzenia doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie ocenia tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz ocenia zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez organ czynności. Mimo przeprowadzenia czynności zgodnie z prawem, ich wynik może być wadliwy co może uzasadnić uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ujawnione w skardze okoliczności faktyczne i powołane na te okoliczności dowody stoją w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi przez organ odwoławczy w oparciu o informacje uzyskane od Burmistrza [...] i stawiają pod znakiem zapytania prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jednoznaczne ustalenia, iż skarżąca rzeczywiście przesłała odwołanie za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] kwietnia 2019r. prowadziłoby do wniosku, iż termin do wniesienia odwołania została przez nią dochowany. W tej sytuacji konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu skonfrontowanie wyjaśnień zawartych w piśmie organu I instancji z [...] lipca 2019 r., z wyjaśnieniami zawartymi w skardze. W świetle ujawnionych nowych okoliczności i dowodów nie można bowiem wykluczyć, iż doszło do omyłki w odnotowaniu przez pracownika organu I instancji w systemie elektronicznego obiegu dokumentów sposobu wniesienia odwołania. Sąd dostrzega, iż na załączonym do akt administracyjnych sprawy odwołaniu widoczne są ślady zagięć, co wskazywałoby, że było ono umieszczone w kopercie, której jednakże w aktach sprawy nie ma. Konieczne jest też ustalenie, jaką zawartość posiadła przesyłka o nr [...] przesłana w dniu [...] kwietnia 2019 r. przez skarżącą do siedziby organu I instancji – czy zawierała odwołanie, czy może inną korespondencję adresowaną do tego organu. SKO winno uzyskać od organu I instancji informację o wszelkiej korespondencji pochodzącej od skarżącej, która wpłynęła do Urzędu Miasta i Gminy w [...] w dniach [...] i [...] kwietnia 2019 r. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1pkt 1lit. b p.p.s.a. Rolą organu odwoławczego jest ponowne przeprowadzenie ustaleń dotyczących terminu wniesienia odwołania, zgodne z wyżej zaprezentowanymi uwagami i w zależności od ich rezultatu wydanie stosownego postanowienie bądź nadanie odwołaniu dalszego biegu celem jego merytorycznego rozpoznania. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.