II OSK 633/18

SENTENCJA Dnia 17 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. N. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 231/17 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 231/17, oddalił skargę J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2016 r. o nakazaniu skarżącej wykonania robót budowlanych w instalacji gazowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości L., polegających na włączeniu przewodu odprowadzającego spaliny z pieca gazowego do istniejącego przewodu spalinowego zgodnie z warunkami określonymi w projekcie budowlanym tej instalacji zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję z [...] sierpnia 2016 r. ustalił, po pierwsze, że wskazana instalacja gazowa zgodnie z zatwierdzonym w pozwoleniu na jej budowę projekcie budowlanym miała być wyposażona m.in. w piec gazowy usytuowany w kuchni, którego przewód spalinowy miał być podłączony do istniejącego przewodu spalinowego, pozostałego po zdemontowanym piecu węglowym, po drugie, że wskazana instalacja gazowa nie została wykonana zgodnie z zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym, gdyż odprowadzanie spalin następuje nie poprzez przewód spalinowy pozostały po zdemontowaniu pieca węglowego, lecz poprzez rurę zamontowaną poziomo wzdłuż południowej ściany kuchni i wyprowadzoną na zewnątrz budynku poprzez zachodnią ścianę zewnętrzną na wysokości 2,86 m na odległość 40 cm od lica ściany. W tych okolicznościach organ stwierdził, że nie był w stanie ustalić, czy wykonana w ten sposób instalacja gazowa nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, bądź środowisku. W związku z tym, postanowieniem z [...] lipca 2016 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, rozstrzygającej o bezpieczeństwie użytkowania instalacji gazowej oraz jej zgodności z warunkami technicznymi. Dalej organ wskazał, że skarżąca wraz z pismem z 18 sierpnia 2016 r. przedłożyła protokół z 18 sierpnia 2016 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych, opinię z wyników przeprowadzonych 21 września 2013 r. oględzin urządzeń grzewczych, protokół z próby szczelności instalacji gazowej z 25 września 2013 r., oświadczenie kierownika budowy z 25 września 2013 r. oraz protokół serwisowy z 1 sierpnia 2016 r. W ocenie organu administracji skarżąca nie wykonała nałożonego na nią postanowieniem z [...] lipca 2016 r. zobowiązania. W związku z powyższym organ administracji nałożył na skarżącą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2016 r., wydaną na skutek odwołania skarżącej, podzielając ustalenia i wnioski Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], utrzymał w mocy decyzję tego organu z [...] sierpnia 2016 r. W skardze skarżąca twierdziła, że zastosowano niewłaściwą podstawę prawną, mianowicie dotyczącą robót budowlanych w toku, gdy tymczasem roboty budowlane, których dotyczy sprawa, zostały zakończone. Zarzuciła także, że nie wyjaśniono, aby wykonane roboty budowlane stanowiły zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji zgodnie z prawem ustalił istotne okoliczności faktyczne sprawy i właściwie zastosował obowiązujące przepisy prawa. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie: - art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego przez ich zastosowanie mimo braku zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia dla środowiska, - art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie do robót budowlanych, które zostały wykonane, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Z akt sprawy, w szczególności z odpisu skróconego aktu zgonu, wynika, że skarżąca J. L. zmarła 13 maja 2018 r. Jako jej następca prawny został wskazany W. N. L. Zarządzeniem z 7 lutego 2020 r. W. N. L. został wezwany do złożenia – w terminie 7 dni – oświadczenia, czy podtrzymuje wniesioną przez J. L. skargę kasacyjną, pod rygorem uznania, że podtrzymuje skargę kasacyjną. Następca prawny skarżącej wezwanie NSA pozostawił bez odpowiedzi. Natomiast pismem z 30 października 2020 r. wniósł o niekierowanie sprawy na posiedzenie niejawne. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) przez ich zastosowanie mimo braku zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia dla środowiska jest niezasadna, gdyż pomija fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w celu ustalenia, czy sposób wykonania robót budowlanych przy budowie instalacji gazowej nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia dla środowiska, postanowieniem z [...] lipca 2016 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, rozstrzygającej o bezpieczeństwie użytkowania instalacji gazowej. Wskazany w podstawie prawnej tego postanowienia przepis art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, m.in. odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Prawo budowlane przewiduje szczególny dowód, zbliżony do opinii biegłego, jakim jest ocena techniczna lub ekspertyza sporządzane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Świadczy o tym przede wszystkim art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, ale także właśnie art. 50 ust. 3 tej ustawy. Stanowisko, że tego rodzaju oceny techniczne i ekspertyzy muszą być sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane należy wyprowadzać z art. 12 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, stanowiących, że samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, czyli działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, mogą wykonywać osoby posiadające uprawnienia budowlane. Zażądanie od skarżącej przedstawienia oceny technicznej było zatem elementem postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy odstępstwo od zatwierdzonego projekt budowlanego w zakresie sposobu odprowadzania spalin z pieca gazowego stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska. Nałożenie takiego obowiązku na skarżącą było też uzasadnione tym, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż doszło do odstępstwa od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę wydanym na rzecz skarżącej projektu budowlanego. Z art. 14 ust. 1 pkt 4 lit. b Prawa budowlanego wynika, że instalacje gazowe to jedna ze specjalności budowlanych. Jest więc uzasadnione, aby o tym, czy określony sposób odprowadzania spalin z pieca gazowego nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska wypowiedziała się w ocenie technicznej lub ekspertyzie osoba z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, a nie organ nadzoru budowlanego, którego pracownicy nie są zobowiązani posiadać każdego rodzaju uprawnień budowlanych. W tej sytuacji skoro skarżąca nie przedłożyła wymaganej oceny technicznej organ administracji był uprawniony do przyjęcia, że zmiana sposobu odprowadzania spalin z pieca gazowego, niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym, wymaga usunięcia, jako mogąca zagrażać bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź środowiska. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie do robót budowlanych, które zostały wykonane, nie jest zasadna, gdyż z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wprost wynika, że art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może być stosowany odpowiednio do robót wykonanych. Z kolei art. 52 Prawa budowlanego określa podmioty zobowiązane do wykonania obowiązków nakładanych m.in. decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zatem ten przepis też może być stosowany do wykonanych robót budowlanych, gdy do takich robót budowlanych miał zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to zauważyć należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż odnosi się ona do twierdzenia skarżącej, iż nie wyjaśniono na czym polega zagrożenie bezpieczeństwa życia lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Jak już powiedziano wyjaśnieniu tego zagadnienia miało służyć przedłożenie przez skarżącą oceny technicznej i skoro skarżąca takiej oceny technicznej nie przedłożyła istniały podstawy do przyjęcia, że wykonanie instalacji gazowej niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym może stwarzać niebezpieczeństwo dla życia lub mienia oraz środowiska. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa, w obiektywnie nieskomplikowanej sprawie, już prawie cztery lata. NSA próbował rozpoznać sprawę na rozprawach wyznaczonych na 29 stycznia 2020 r. oraz 3 listopada 2020 r. Pierwsza rozprawa została jednak odroczona z uwagi na informację o śmierci skarżącej, natomiast druga wyznaczona na 3 listopada 2020 r. została odwołana z uwagi na rozszerzenie zakresu ograniczeń związanych z epidemią COVID-19, które to ograniczenia związane z epidemią zostały rozszerzone także na m.st. Warszawa (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - Dz.U. poz. 1758 ze zm.). Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem strony do jawnego rozpoznania jej sprawy, a jej prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.