II GSK 4212/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 691/17 w sprawie ze skargi M.D., R.D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 691/17, po rozpoznaniu skargi M.D. i R.D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi (dalej: Dyrektor) z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także zasądził solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją Dyrektor, działając m.in. na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 201 ze zm.; dalej cyt. jako: o.p.) oraz art. 208 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] września 2015 r. o wymierzeniu, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 i art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej cyt. jako: u.g.h.), M.D. i R.D. prowadzącym działalność gospodarczą pn. [A.] s.c. M.D. R.D. z siedzibą w B. (dalej: skarżący) kary pieniężnej 12000 zł z tytułu urządzania gier na automacie Hot Spot nr [...] w będącym własnością [A.] s.c. lokalu położonym w B. [...], tj. poza kasynem gry. Podstawą nałożenia kary było ustalenie, w drodze eksperymentu, że opisane urządzenie to automat do gier, gry na nim urządzane spełniały definicję z art. 2 ust. 3 i 5 u.g.h., tj. miały charakter losowy, gdyż gracz nie miał możliwości sterowania grą i nie miał wpływu na jej wynik oraz były urządzane w celach komercyjnych. Powyższe ustalenia funkcjonariuszy dokonane podczas kontroli potwierdziła opinia mgr inż. [...] - biegłego sądowego z zakresu informatyki, telekomunikacji i automatów do gier Sądu Okręgowego w Częstochowie. Ustalono, że skarżący nie posiadali koncesji na prowadzenie kasyna gry ani innego zezwolenia, o którym mowa w u.g.h. Współwłaścicielka lokalu M.D. udostępniła kontrolującym umowę najmu 3m2 powierzchni lokalu zawartą 1 grudnia 2011 r. z właścicielem spornego automatu tj. "[B.]" Sp. z o.o. w P. celem prowadzenia przez tę Spółkę w lokalu skarżących działalności w zakresie udostępniania urządzeń służących do rozgrywania gier zręcznościowo-rozrywkowych. Organ wskazał, że z tytułu umowy najmu skarżący mieli otrzymywać czynsz w wysokości ok. 150 zł miesięcznie oraz uznał, że poprzez wyrażenie zgody na zainstalowanie automatu do gier w swoim lokalu, umożliwienie klientom baru dostępu do urządzenia, zasilenie go w energię elektryczną pozwalającą na niezakłóconą pracę oraz ciągły nadzór nad urządzeniem skarżący – wspólnicy [A.] s.c. – byli urządzającymi gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., dlatego nałożona została na nich kara w wysokości ustalonej zgodnie z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. Organ powołał się na pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 i wskazał, że przepisy te mogły stanowić podstawę zaskarżonej decyzji. Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, skarżący wnieśli skargę, w której domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed WSA w Łodzi w dniu 23 sierpnia 2017 r. pełnomocnik organu oświadczył, że mimo iż umowa najmu została podpisana tylko przez skarżącą M.D. dotyczy obojga skarżących, a skarżący tego faktu nie kwestionują. Wskazał również, iż nie posiada wiedzy, czy postępowanie karnoskarbowe toczące się wobec M.D. zostało zakończone. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) stwierdzając, że jest ona zasadna, mimo że nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione. Za nieuzasadnione WSA uznał podniesione w skardze zarzuty dotyczące braku notyfikacji Komisji Europejskiej przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jako przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz.UE L 204, s. 37; dalej cyt. jako: dyrektywa 98/34/WE), powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16, w której jednoznacznie rozstrzygnięto, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion określonego w tym przepisie deliktu administracyjnego nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. W ocenie sądu kwestią sporną w sprawie jest natomiast możliwość zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w ustalonym w sprawie stanie faktycznym. WSA wskazał, że ustalając, że skarżący byli podmiotami "urządzającymi gry", organy powołały się na zeznania M.D. oraz treść zawartej w dniu 1 grudnia 2011 r. umowy najmu 3m2 powierzchni należącego do [A.] s.c. lokalu, którą z właścicielem spornego urządzenia podpisała M.D. (Wynajmujący). Sąd zwrócił uwagę na treść tej umowy wskazując, że jej przedmiotem było wynajęcie właścicielowi automatu (Najemca) powierzchni użytkowej lokalu w celu prowadzenia przez niego działalności w zakresie udostępniania urządzeń służących do rozgrywania gier zręcznościowo-rozrywkowych. Na podstawie tej umowy Wynajmujący zobowiązał się do stałego dostarczania energii elektrycznej pozwalającego na nieprzerwaną pracę automatu, sprawowania pieczy i ochrony urządzenia w szczególności przed uszkodzeniem, zniszczeniem, natychmiastowego informowania Najemcy o wszelkich zdarzeniach mogących mieć wpływ na działanie urządzenia, o wszelkich uszkodzeniach, awariach czy zniszczeniu automatu, a także o każdym przypadku kontroli dokonywanej przez funkcjonariuszy jakiegokolwiek organu administracji. Obowiązkiem Wynajmującego było natomiast utrzymywanie lokalu w czystości i w stanie umożliwiającym klientom niezakłócone korzystanie z urządzenia w godzinach otwarcia lokalu, a w przypadku zmiany tych godzin Wynajmujący zobowiązany był powiadomić o tym Najemcę z trzydniowym wyprzedzeniem. W ocenie WSA z treści umowy organy wywiodły całkowicie nieuprawnione wnioski, że oboje wspólnicy [A.] s.c. przyczynili się bezpośrednio do tego, że gry faktycznie się odbywały. WSA podkreślił, że możliwość nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach wbrew przepisom u.g.h., wymaga prawidłowego i niebudzącego wątpliwości ustalenia podmiotu, który dopuścił się tego naruszenia. Warunkiem przypisania odpowiedzialności administracyjno-prawnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jest bowiem wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier, a więc podejmował określone czynności nie tylko związane z procesem udostępniania automatów, lecz także z ich obsługą oraz stwarzaniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie urządzania oraz jego używanie do celów związanych z zasadniczo komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych. Sąd wskazał, że bez szczegółowego ustalenia faktycznej roli obojga wspólników spółki cywilnej w odniesieniu do działalności "[B.]" Sp. z o.o. (właściciela automatów i najemcy) uznanie skarżących za podmioty urządzające grę w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. było przedwczesne. Ustalone bowiem dotychczas okoliczności stanu faktycznego sprawy nie dają podstawy do uznania skarżących za urządzających gry na automatach poza kasynem gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., a wskazane w zaskarżonej decyzji przyczyny były niewystarczające do nałożenia na skarżących kary pieniężnej. WSA wskazał ponadto, że R.D. jako wspólnik [A.] s.c. nie podpisał ww. umowy najmu i nie przesłuchano go oraz nie ustalono jaką funkcję pełnił w kontrolowanym lokalu i jaki był zakres jego obowiązków, jeśli chodzi o obsługę znajdującego się w nim automatu do gier. W toku sprawy przesłuchana została jedynie M.D. oraz pracownicy stacji benzynowej, znajdującej się przy wynajmowanym lokalu. W ocenie WSA organ z naruszeniem obowiązku podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 122 § 1 o.p.) oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 187 § 1 o.p.) przedwcześnie uznał, iż skarżący byli "urządzającymi grę" w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., dokonując jednocześnie nieuprawnionej, rozszerzającej wykładni tego przepisu. Dlatego sąd zalecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy ponownie rozważyć, biorąc pod uwagę przedstawioną wykładnię i uwagi, czy w sprawie występują dodatkowe elementy – oprócz dotychczas ustalonych – a dotyczące kwestii współdziałania skarżących z właścicielem urządzenia, które prowadziłyby do uznania skarżących za "urządzających gry na automatach" poza kasynem gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd nakazał organowi również wzięcie pod uwagę kwestii kwalifikacji prawnej statusu strony postępowania. Organy obu instancji przyjęły, nie wskazując konkretnych okoliczności faktycznych, że oboje wspólnicy[A.] s.c. byli urządzającymi gry na automatach poza kasynem gry, w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W ustawie o grach hazardowych brak unormowań, na podstawie których można byłoby konstruować odrębną i samoistną podmiotowość spółki cywilnej dla celów tej ustawy, w tym kształtujących odpowiedzialność za delikt administracyjny z art. 89 u.g.h. Tylko wspólnicy spółki cywilnej mogą występować jako strony postępowania administracyjnego (urządzający grę) i na wspólników wyłącznie może zostać nałożony obowiązek poniesienia kary pieniężnej, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jeżeli organ wykaże w stosunku do każdego z nich, iż jest on osobą urządzającą gry hazardowe wbrew przepisom u.g.h. Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor zaskarżając wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenia solidarnie od M.D. i R.D. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu i przepisu art. 135 p.p.s.a. zamiast art. 151 p.p.s.a. wskutek błędnego uznania, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 122 § 1 oraz art. 187 § 1 o.p., bowiem organy nie wykazały, że skarżący są podmiotem urządzającym gry na automacie poza kasynem gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., podczas gdy kwestionowane ustalenia organów są dostatecznie udowodnione a ocena okoliczności faktycznych sprawy prawidłowa, zaś w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa uzasadniających takie rozstrzygnięcie, gdyż organy w sposób wyczerpujący i zupełny przeprowadziły postępowanie dowodowe i na podstawie zebranego materiału, w tym treści umowy najmu powierzchni użytkowej lokalu, w sposób prawidłowy orzekły, że skarżący są podmiotem "urządzającym gry", tym samym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 122 § 1 oraz art. 187 § 1, art. 191 o.p. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie uznania za niewystarczające i przedwczesne stanowiska organu kwalifikującego skarżących jako podmiot "urządzający gry" i podlegający karze pieniężnej w trybie art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., jedynie na podstawie oddania lokalu (jego części) do władania innemu podmiotowi dla eksploatacji automatu za czynsz, podczas gdy do takiego uchybienia nie doszło, bowiem organy podatkowe przeprowadziły postępowanie dowodowe zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami procesowymi Ordynacji podatkowej i na podstawie zebranych dowodów, w tym umowy najmu wyprowadziły prawidłowy wniosek, że skarżący czerpali określone zyski z urządzanych na spornym automacie gier, a ich obowiązki, w związku z zawartą umową, nie ograniczały się jedynie do udostępnienia części lokalu, w której umieszczono automat, co istotnie wpływa na kwalifikację skarżących jako "urządzającego gry" w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niejasnych i niemożliwych do zrealizowania wskazań co do dalszego trybu postępowania w sprawie, w szczególności w sytuacji nie do pogodzenia zaleceń sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku (str. 19) z rozstrzygnięciem o uchyleniu decyzji organu drugiej instancji i pierwszej instancji; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 w związku z art. 122 § 1 i art. 187 § 1 o.p., art. 191 o.p. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieznajdującym oparcia w materiale dowodowym sprawy przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej została skierowana do podmiotu niebędącego urządzającym gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., bowiem sąd błędnie uznał, że czynności zwykłego zarządu oraz czynności zachowawcze nie wywołują skutków prawnych wobec wszystkich wspólników i błędnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że konieczne jest ustalenie dla uznania R.D. za urządzającego gry rzeczywistej jego roli przy urządzaniu gier na automacie do gry poza kasynem gry, podczas gdy z materiału dowodowego wynika niezbicie, że wszelkie czynności zdziałane przez M.D. były wykonywane w imieniu i na rachunek obojga wspólników prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [A.] i niekwestionowanych przez R.D. w toku prowadzonego postępowania, wobec czego decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej została wydana prawidłowo na oboje wspólników – przedsiębiorców prowadzących wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej; II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. mimo tego, że skarżący urządzali gry hazardowe na automacie do gry o nazwie Hot Spot nr [...] w lokalu w miejscowości B. [...] gm. Ł. należącym do spółki cywilnej [A.], 2. art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. poprzez ich niezastosowanie wynikające z przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszeń procesowych, które to naruszenia uniemożliwiają zastosowanie przepisów materialnych, podczas gdy w postępowaniu do naruszeń przepisów postępowania nie doszło i tym samym przedmiotowe przepisy powinny być przez sąd pierwszej instancji zastosowane, 3. art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 133 o.p. w zw. z art. 7 o.p. w zw. z art. 8 i art. 91 u.g.h i art. 71 u.g.h. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168; dalej cyt. jako: u.s.d.g.) w zw. z art. 860 i art. 864 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 380, 585 i 1579; dalej cyt. jako: k.c.) poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że w świetle przywołanych norm prawnych dopuszczalna jest sytuacja, polegająca na przyjęciu, że urządzającym gry jest M.D., bowiem to ona podpisała umowę najmu bez wywołania skutków prawnych dla wszystkich wspólników spółki cywilnej w sytuacji gdy M.D. i R.D. prowadzili działalność gospodarczą wspólnie w formie spółki cywilnej, co skutkowało tym, że zawarcie umowy przez M.D. wywoływało skutek wobec wszystkich wspólników spółki, którzy poprzez określone działanie zobowiązali się dążyć do osiągnięcia określonego celu gospodarczego, a tym bardziej w sytuacji gdy wspólnicy spółki cywilnej nie kwestionowali skuteczności podjętej decyzji przez M.D.. W obszernym uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W szczególności Dyrektor wskazał, że nie podziela stanowiska sądu, że R.D. nie mógł być uznany za urządzającego gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Podkreślono, że sąd nie miał wątpliwości co do tego, że w lokalu urządzane były gry na automacie, a podmiotem urządzającym była M.D.. Podejmowane przez nią czynności realizowane były w ramach prowadzonej wraz z R.D. działalności w formie spółki cywilnej. Spółka cywilna nie występuje w obrocie prawnym jako samodzielny podmiot, dlatego też za urządzającego gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie może być uznana spółka, tylko jej wspólnicy. Nie można jednak pomijać faktu, że w tej sprawie konkretne osoby fizyczne urządzając gry na automatach robiły to w ramach spółki cywilnej. W takim wypadku urządzającym gry nie jest co prawda spółka, ale nie jest nim także każdy wspólnik z osobna. W ocenie Dyrektora dowody zgromadzone w sprawie wystarczająco wskazują, że opisane w sprawie działania należy w całości uznać jako współdziałanie obu stron umowy przy urządzaniu gier na automatach w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., motywowane wspólnym zamiarem osiągnięcia przez obie strony korzyści ekonomicznych płynących z urządzania gier na automatach poza kasynem, które bez udziału skarżących nie mogłoby mieć miejsca. W tej sytuacji skarżący podlegają karze pieniężnej jako urządzający gry na automacie poza kasynem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Zarówno jednak podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego koncentrują się na kwestii nieprawidłowości poglądu sądu o przedwczesności dokonanej przez organy oceny, że skarżący byli podmiotami urządzającymi gry, w tym w szczególności, że R.D. mógł zostać uznany za urządzającego gry w rozumieniu przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. oraz na niezasadności poglądu sądu o uchybieniu organu w zakresie kwalifikacji prawnej statusu strony postępowania w kontekście spółki cywilnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego jego uzasadnienia. Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ kwestionując pogląd sądu pierwszej instancji, że przedwczesne było uznanie w tej sprawie M.D. i R.D. jako wspólników spółki cywilnej [A.] za podmioty urządzające gry na automatach poza kasynem gry (pkt I.4 i II.3 petitum skargi kasacyjnej). Na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 pkt 2 u.g.h., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje, że określona w nich sankcja administracyjna może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot w sytuacji, gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie, w tym samym miejscu i czasie (zob. np. wyroki NSA: z 22 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 228/17; z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 2736/16; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem przypisania odpowiedzialności na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest zatem wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier hazardowych, a więc podejmował określone czynności nie tylko związane z procesem udostępniania automatów, lecz także z ich obsługą oraz stwarzaniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie samego urządzenia oraz jego używanie do celów związanych z komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych (por. np. wyroki NSA: z 20 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 263/20; z 13 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 3745/17 i z 15 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 677/17). Trafnie uznał sąd, że z samej treści umowy najmu zawartej w dniu 1 grudnia 2011 r. z [B.] sp. z o.o. w P., podpisanej jedynie przez M.D., nie wynika jednoznacznie, że oboje wspólnicy spółki cywilnej [A.] przyczynili się bezpośrednio do tego, że gry faktycznie się odbywały. W skardze kasacyjnej organ zarzuca sądowi pierwszej instancji, że błędnie uznał on, "że czynności zwykłego zarządu oraz czynności zachowawcze nie wywołują skutków prawnych wobec wszystkich wspólników" (pkt I.4 petitum skargi kasacyjnej). Podkreślenia jednak wymaga, że w przeprowadzonym przez organ postępowaniu nie ustalono w sposób należyty, że zawarcie przez M.D. umowy najmu części powierzchni lokalu stanowiło taką właśnie czynność, a zatem że działała ona w imieniu i na rachunek obu wspólników. Takich ustaleń i ocen w postępowaniu organ w ogóle nie dokonał, a w każdym razie nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu kontrolowanych w tej sprawie decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził jedynie, że "umowę na dzierżawienie powierzchni podpisali wspólnicy spółki cywilnej [A.]", którzy ją "podpisali ze świadomością, że w tym miejscu będzie zainstalowane urządzenie do gier" (str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, k. 133 akt adm.). Organ ustalając, że umowę podpisała M.D., użył jednocześnie liczby mnogiej wskazując, że umowę podpisali "wspólnicy". W zaskarżonej decyzji ani w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie ma jednak żadnego wyjaśnienia tej rozbieżności. Zasadnie zatem sąd pierwszej instancji zarzucił organom, że doprowadziło to do "przedwczesnego uznania skarżących" za urządzających gry na automatach poza kasynem gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Błędne jest natomiast stanowisko sądu pierwszej instancji, że skoro "nie ustalono statusu jako wspólnika Spółki cywilnej" R.D., to "tym bardziej nie było podstaw aby określić, jaką funkcję pełnił w lokalu w miejscowości B. [...] i jaki był zakres jego obowiązków, jeśli chodzi o obsługę znajdującego się w nim automatu do gier". R.D. jest bowiem wspólnikiem spółki cywilnej i wobec tego podlega rygorom odpowiednich norm kodeksu cywilnego, przy czym w zakresie istotnym dla rozstrzyganej sprawy, zasadnicze znaczenie mają przepisy art. 864-866 k.c. Zobowiązania spółki są więc jego zobowiązaniami jako wspólnika, a ich charakter jako zobowiązań spółki wynika oczywiście ze związku z działalnością spółki. Przede wszystkim zaś są to wspólne zobowiązania wspólników. Zupełnie inną kwestią jest odpowiedzialność za zobowiązania osobiste, co w okolicznościach rozstrzyganej sprawy należy rozumieć jako te, które nie są zobowiązaniami spółki. Z tego względu za błędne należało uznać stanowisko WSA o konieczności "szczegółowego ustalenia faktycznej roli obojga wspólników spółki cywilnej", gdyż – wobec oczywistego niedostatku ustaleń organów – kluczowe w sprawie jest ustalenie, czy umowa, na podstawie której umieszczono i eksploatowano automat w lokalu spółki, została zawarta przez M.D. w imieniu spółki, czy też w imieniu własnym. W obu tych przypadkach ewentualna współodpowiedzialność R.D. wynikać może z różnych podstaw odpowiedzialności – za zobowiązania spółki, bądź za zobowiązania osobiste. Mając to na uwadze należy uznać, że trafna była dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena, że okoliczności faktyczne związane z podstawami odpowiedzialności nie zostały w tej sprawie prawidłowo ustalone. Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie organ, że sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył treść art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. uznając, że przedwczesne było stwierdzenie wystąpienia przesłanek do nałożenia na M.D. i R.D. – jako wspólników spółki cywilnej kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry (pkt II.1 i 2 petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem NSA prawidłowości stanowiska sądu nie podważa też argument skarżącego kasacyjnie organu, że R.D. nie kwestionował ustaleń organu i obciążenia go sankcją. Po pierwsze, nie znajduje to potwierdzenia w aktach sprawy. Wynika z nich bowiem, że R.D. kwestionował obciążenie go sankcją, zarówno w toku postępowania przed organami, jak i w postępowaniu sądowym, wskazując m.in. brak wykazania w tej sprawie jego rzeczywistego zaangażowania w proces urządzania gier. Po drugie zaś, nie można zgodzić się z poglądem skarżącego kasacyjnie organu, który wyłącznie z faktu, że R.D. nie kwestionował – w odwołaniu ani skardze – podpisania przez M.D. umowy najmu z właścicielem spornego automatu, wyprowadza wniosek, że na tej podstawie można uznać R.D. za urządzającego gry. W konsekwencji, zdaniem NSA, nieuzasadniony jest zarzut podniesiony w pkt I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej. Prawidłowo uznał sąd, uchylając obydwie wydane w sprawie decyzje, że nie wynika z nich, na jakiej podstawie przypisano R.D. odpowiedzialność za urządzanie gier na automacie. Prawidłowe jest więc stanowisko sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy co najmniej przedwczesne było uznanie za urządzających gry M.D. i R.D. jako wspólników spółki cywilnej [A.], bowiem dokonane przez organ ustalenia faktyczne w sprawie nie były do tego wystarczające. Słusznie WSA uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wyczerpujący, nie zgromadziły kompleksowego materiału dowodowego i nie oceniły go w sposób wszechstronny, co musiało skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji o wymierzeniu kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej). Przywołany przepis należy do kategorii tzw. przepisów wynikowych Jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, powinien bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA: z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10 LEX nr 952799, z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 LEX nr 672933 i z 27 maja 2011r., sygn. akt I OSK 1311/10 LEX nr 1080937). Zarzut ten sformułowany został zatem w sposób wadliwy, a wady tej nie sanuje powiązanie go z art. 135 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje bowiem, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Do naruszenia cyt. przepisu doszłoby, gdyby sąd wojewódzki uznawszy skuteczność skargi i niezgodność z prawem także orzeczenia organu pierwszej instancji, pominął zastosowanie przewidzianych przepisami p.p.s.a. środków również wobec rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, mimo że byłoby to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Do takiej sytuacji w tej sprawie nie doszło. Sąd pierwszej instancji uznając wadliwość działania organów obu instancji uchylił obydwa rozstrzygnięcia wydane w tej sprawie, nie naruszył zatem art. 135 p.p.s.a. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. (punkt I.3 petitum skargi kasacyjnej). Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, by taka sytuacja miała miejsce. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko WSA w Łodzi dotyczące stwierdzonego naruszenia przepisów art. 122 § 1 i art. 187 § 1 o.p. oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Z kolei art. 153 p.p.s.a. przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (zasada związania). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (zob. np. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1104/17; z 5 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3044/18). Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę jasno wskazał, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ powinien – uwzględniając przedstawione przez sąd uwagi – przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, obejmujące pełną analizę stanu faktycznego, a mianowicie organ odwoławczy powinien jeszcze raz rozważyć, biorąc pod uwagę przedstawioną wykładnię i uwagi, czy w sprawie występują dodatkowe elementy – oprócz dotychczas ustalonych – a dotyczące kwestii współdziałania skarżących ze spółką, które prowadziłyby do uznania skarżących za "urządzających gry na automatach" poza kasynem gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Nie ma wątpliwości co do tego, że zalecenie to – wobec uchylenia decyzji obu instancji – w pierwszej kolejności adresowane jest do organu pierwszej instancji, w dalszej kolejności zaś także do organu drugiej instancji, o ile na skutek wniesionego odwołania będzie on rozpatrywał te sprawę ponownie. Nie może więc być uznany za zasługujący na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej "niejasnych i niemożliwych do zrealizowania wskazań co do dalszego trybu postępowania" z powodu adresowania zaleceń sądu do organu odwoławczego (str. 19). To uchybienie procesowe sądu nie może zostać uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew temu, co stwierdza skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, brak jest podstaw, by z analizy uzasadnienia wyroku wyprowadzić wniosek, że sąd pierwszej instancji – poprzez zakwestionowanie poprawności oznaczenia strony decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za urządzanie gry na automacie poza kasynem gry – nakazuje dokonać oceny prawnej w całkowitej autonomiczności w stosunku do prawa cywilnego (art. 640 i nast. k.c.) oraz ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 4 ust. 2). Trafnie zarówno sąd, jak i organ wskazują – powołując się na odnośne przepisy ustawy Kodeks cywilny, że spółka cywilna jest stosunkiem prawnym powstałym na podstawie umowy, przez którą jej strony, czyli wspólnicy, zobowiązują się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony. Stanowi więc ona pewnego rodzaju grupę osób współdziałających dla osiągnięcia zamierzonego, a zarazem wspólnego dla wszystkich celu gospodarczego. Jednocześnie z art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że przedsiębiorcami są poszczególni wspólnicy spółki cywilnej, nie zaś sama spółka cywilna. Spółka cywilna, co do zasady, nie jest wyodrębnionym podmiotem będącym stroną postępowania w rozumieniu art. 133 § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż stroną mogą być jedynie wspólnicy spółki, jako osoby fizyczne. W literaturze podnosi się, że rozstrzygnięcie zawsze powinno być sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi". "Rozstrzygnięcie" o którym mowa w art. 210 § 1 pkt 5 o.p., tożsame z wymienionym w art. 107 § 1 k.p.a., powinno być rozumiane jako zadecydowanie o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Stanowiąc treść decyzji musi być tak zredagowane, aby wynikało z niego w sposób niebudzący wątpliwości jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, gdyż w przeciwnym wypadku decyzja może być niewykonalna (T. Woś w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 389 i powołane tam orzecznictwo; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 586). Poddane sądowej kontroli w tej sprawie decyzje wskazanych wyżej wymogów nie spełniają. Brak bowiem pełnej jednoznaczności rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanej decyzji, a także w decyzji ją poprzedzającej w zakresie prawidłowego wypowiedzenia się przez organy administracji publicznej co do podstawy przyjęcia solidarnej odpowiedzialności M.D. i R.D., wynikającej z prowadzonej przez nich spółki cywilnej, o czym była mowa powyżej. W konsekwencji nie jest jednoznaczny sposób wykonania decyzji przez jej adresatów. W kontrolowanych decyzjach wskazano obowiązek dokonania wpłaty kwoty nałożonej kary pieniężnej, w określonym terminie, na podane konto (wraz z podaniem numeru decyzji i tytułu wpłaty). Informacja ta nie wyjaśnia jednak w sposób w pełni jednoznaczny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, kto jest zobowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, tj. poddania się sankcji administracyjnej. Z decyzji nie wynika bowiem wprost i jednoznacznie czy jest to M.D. i R.D., czy też jedna tylko z tych osób, czy może – wobec konwencji językowej stosowanej przez organy administracji – spółka cywilna, której osoby te są wspólnikami. Z treści decyzji nie wynika też w sposób jednoznaczny jak wykonanie tego obowiązku przez jedną z wymienionych osób miałoby kształtować sytuację prawną drugiej z nich, w relacji do treści obowiązku nałożonego przez organ. Nie ma zatem pewności, czy intencją organu było nałożenie sankcji solidarnie czy też na każdą z tych osób oddzielnie. Trafne było zatem uchylenie przez sąd pierwszej instancji obu wydanych w sprawie decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędny jest natomiast pogląd sądu pierwszej instancji, że niewystarczające w tej sprawie były ustalenia faktyczne pozwalające uznać M.D. za podmiot urządzający gry hazardowe w rozumieniu przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że M.D. była osobą władającą lokalem, którego część powierzchni stanowiła przedmiot umowy najmu. Zdaniem NSA nietrafnie ocenił sąd, że czuwanie na podstawie tej umowy nad wstawionymi do lokalu automatami, obowiązek informowania serwisanta o ewentualnych problemach z wypłatą wygranych, obowiązek informowania o zmianie godzin udostępniania lokalu z automatami klientom, a także każdorazowe powiadamianie telefoniczne właściciela automatu o wygranej (co wynika z zeznań M.D., str. 2 zaskarżonej decyzji), nie przekraczają rzetelnego i zgodnego z obyczajem kupieckim wykonywania umowy najmu lokalu. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewidywał, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. W braku definicji legalnej pojęcia "urządzający gry", w judykaturze przyjmuje się, że hipoteza art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. obejmuje podmioty prowadzące działalność mającą na celu umożliwienie sprawnego funkcjonowania automatu do gier hazardowych zgodnie z jego przeznaczeniem, w miejscu dostępnym dla potencjalnych odbiorców. Urządzanie gier hazardowych to zatem ogół czynności i działań stanowiących zaplecze logistyczne dla umożliwienia realizowania w praktyce działalności w zakresie gier hazardowych, w szczególności: zorganizowanie i pozyskanie odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń; przystosowanie go do danego rodzaju działalności; umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy; utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności umożliwiającej ich sprawne funkcjonowanie; wypłacanie wygranych; obsługa urządzeń, czy też zatrudnienie i odpowiednie przeszkolenie personelu, zapewniające graczom możliwości uczestniczenia w grze (por. przykładowo wyroki NSA: z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4823/16; z 22 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5635/16; z 14 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 125/17; z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 2304/17; z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 3618/17). Ustalone w sprawie okoliczności związane z wykonywaniem umowy najmu części lokalu i wstawionym na jej podstawie automatem do gry, organ prawidłowo zakwalifikował jako świadczące o rzeczywistym zaangażowaniu strony tej umowy tj. M.D. w proces gry na tych automatach, a w konsekwencji za podstawę do obciążenia jej odpowiedzialnością z tego tytułu. Wobec powyższego należy uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie jest nieprawidłowe, na co zasadnie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie organ (część pkt I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej). Nie pozwala to jednak uchylić z tego powodu zaskarżonego wyroku, gdyż ta częściowa wada uzasadnienia nie ma wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo bowiem uznał sąd pierwszej instancji, że organ dopuścił się istotnego naruszenia prawa procesowego i z tego powodu zasadnie uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje, nakazując ponowne przeprowadzenie postępowania w celu zweryfikowania prawidłowości kwalifikacji prawnej statusu strony niniejszego postępowania. W tych okolicznościach, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo częściowo błędnego jego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż pierwotnie wniesiona do sądu odpowiedź na skargę kasacyjną (nadana 27 listopada 2017 r.) nie zawierała przewidzianego w art. 66 § 1 p.p.s.a. oświadczenia o doręczeniu jej odpisu pełnomocnikowi organu, w związku z czym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału została zwrócona pełnomocnikowi skarżących, natomiast ponownie wniesiona odpowiedź na skargę kasacyjną z 15 stycznia 2018 r. została nadana po upływie terminu wynikającego z art. 179 p.p.s.a.