II SAB/Lu 67/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku K. K. z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie wniosku wskazanego w punkcie I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz K. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W piśmie z dnia [...] marca 2020r. wniesionym drogą elektroniczną, K. K. domagał się od Prezydenta Miasta udzielenia informacji, czy przeprowadzał test na okoliczności możliwości przekazania niedozwolonej pomocy publicznej klubom sportowym oraz podległym mu spółkom komunalnym w latach 2018-2020. Wskazał przy tym, że jeśli odpowiedź będzie pozytywna, to wnosi o "udostępnienie podsumowania poszczególnych testów" na jego maila. Organ w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. wskazał, że pytanie zawarte w przedmiotowym wniosku nie dotyczy informacji publicznej. W tej sytuacji wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu w sprawie nierozpatrzenia wniosku, żądając zobowiązania go do udzielenia wnioskowanych informacji. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Organ ponownie stwierdził, że pytanie zawarte we wniosku nie dotyczy informacji publicznej, udzielenie bowiem odpowiedzi ma służyć wyrażonej w nim określonej tezie. W ocenie organu wnioskodawca domaga się odpowiedzi sformułowanej w sposób zakładający konieczność przeprowadzania wymienionych we wniosków testów. Tymczasem udzielenie odpowiedzi na zadane w przedmiotowym wniosku pytanie w taki sposób, jak domaga się tego skarżący jest niemożliwe. Organ przytoczył obowiązujące w Unii Europejskiej przepisy dotyczące udzielania pomocy publicznej i stwierdził, że nie jest tak, że istnieje generalny obowiązek przeprowadzania wymienionego testu w stosunku do wszystkich klubów sportowych i wszystkich spółek komunalnych w każdym przypadku przekazywania tym podmiotom środków przez jednostkę samorządu terytorialnego. Udzielenie zatem odpowiedzi w którymkolwiek wariancie wskazanym przez skarżącego spowodowałoby, iż w każdym z tych dwóch wariantów byłaby to odpowiedź fałszywa. W przypadku bowiem odpowiedzi jednoznacznie pozytywnej potwierdziłby przeprowadzenie takiego testu w stosunku do wszystkich klubów sportowych i spółek komunalnych, co nie w każdym przypadku jest wymagane lub konieczne. Natomiast w przypadku odpowiedzi jednoznacznie negatywnej byłby zmuszony wskazać, że nie przeprowadzał takiego testu nawet w takiej sytuacji kiedy, w stosunku do niektórych spółek komunalnych taki test mógł być przeprowadzony, a w stosunku do niektórych nie. Pytanie dotyczy bowiem wszystkich klubów sportowych i wszystkich spółek komunalnych. Organ zauważył ponadto, że pytanie rozpoczynające się od partykuły pytajnej: "czy" z góry wyznacza kształt udzielnej odpowiedzi. W przypadku takich pytań odpowiedź może być jedynie zdaniem potwierdzającym jakiś fakt lub jego negacją. Odpowiedzi te w języku polskim są zazwyczaj skrótowo wypowiadane jako "tak" i odpowiednio "nie". Pytania z "czy" jako partykułą pytajną, to pytania rozstrzygnięcia, na które oczekiwaną odpowiedzią jest jedno ze zdań: "tak" lub "nie". Warunkiem jednak sensowności semantycznej zdań stanowiących odpowiedzi na zadane pytanie "czy" jest prawdziwość, czy też wystąpienie okoliczności, które zdanie ma potwierdzić lub mu zaprzeczyć. W niniejszej sprawie okoliczność ta to konieczność przeprowadzenia testu niedozwolonej pomocy. Z regulacji unijnych wynika, że test prywatnego inwestora (wierzyciela) przeprowadza się jedynie w niektórych przypadkach przekazywania środków przedsiębiorcom. W innych sytuacjach, w przypadku w szczególności opisanych wyżej wyjątków od zakazu pomocy publicznej, zasady dotyczące wymienionego testu nie mają w ogóle zastosowania. Z tych powodów w ocenie organu udzielenie na postawione pytanie odpowiedzi jednoznacznie pozytywnej lub jednoznacznie negatywnej jest niemożliwe. Organ zauważył również, że pytanie z partykułą pytajną "czy" to pytanie z tezą. Celem takiej wypowiedzi nie jest zadanie pytania, lecz jest to wypowiedz przekazująca informacje i to w taki sposób, aby podkreślić niekwestionowalność tej informacji. Ze sposobu sformułowania pytania wynika, że udzielenie odpowiedzi ma służyć określonej tezie wyrażonej wprost w pytaniu. Skarżącego nie interesują fakty wynikające z obowiązujących przepisów unijnych w zakresie pomocy publicznej i płynących z nich obowiązków i uprawnień organu w przypadku przekazywania środków klubom sportowym i spółkom komunalnym, gdyż domaga się odpowiedzi sformułowanej w sposób uwzględniający treść podanego pytania. Skarżący w swoim pytaniu zakłada bowiem, że organ ma obowiązek przeprowadzać test niedozwolonej pomocy w stosunku do wszystkich klubów sportowych i spółek komunalnych. Tymczasem istota informacji publicznej, dotyczącej wiedzy o działaniach organu władzy publicznej (jednostki samorządu terytorialnego) i osób wykonujących funkcje publiczne, służy temu, aby obywatel mógł poznać stan rzeczywisty, związany też z mechanizmem podejmowanych przez organ decyzji, ale nie stan insynuowany, sugerowany, odpowiadający z góry założonej tezie. Ostatecznie organ stwierdził, że wniosek z dnia [...] marca 2020 r. nie stanowi pytania o informację publiczną, nie dotyczy bowiem faktów, natomiast dotyczy potwierdzenia bądź zaprzeczenia założonej przez skarżącego tezy bez względu na rzeczywisty stan w zakresie pomocy publicznej i przeprowadzania testu niedozwolonej pomocy. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Zarzut bezczynności organu jest trafny. W klasycznej formule zdefiniowanej w art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność rozumiana jest jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36. W sprawach dotyczących udzielenie informacji publicznej skargę na bezczynność organu można jednak złożyć nie tylko wobec milczenia organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji. Warunkiem uznania bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej jest bowiem zawsze uprzednie rozstrzygnięcie, czy wnioskowane dane mają charakter takiej informacji i w konsekwencji podlegają obowiązkowi udostępnienia oraz, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznej. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje zatem wtedy, gdy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U z 2019r. poz. 1429 ) zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazach prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r. I OSK 592/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wbrew przekonaniu organu zgłoszona przez skarżącego w zadaniu informacja jest właśnie informacją publiczną. Art. 1 ust. 1 ustawy. o dostępie do informacji publicznej stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Również w orzecznictwie uznaje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, przy czym dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Z art. 6 ust.1 pkt.2 ustawy wynika, że informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g ustawy wprost stanowi, że udostępnieniu podlega informacja o majątku publicznym w tym o pomocy publicznej. W doktrynie uważa się, że art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy posługuje się pojęciem majątku w znaczeniu szerokim. Majątkiem publicznym w rozumieniu powyższego przepisu będzie zatem majątek, który - niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem - zostaje w sposób prawny przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania, regulowanego na podstawie lub z wyłączeniem prawa administracyjnego (por. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, s. 256). Innymi słowy, udostępnieniu podlegają informacje o wszelkiego rodzaju nieruchomościach (grunty, budynki oraz inne naniesienia), ruchomościach (środki transportu, urządzenia), innych składnikach majątku, tj. prawach autorskich, know-how itp., jak również dochodach własnych, środkach pochodzących ze wsparcia zewnętrznego, w tym dotacjach i subwencjach (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016). Trzeba zaznaczyć, że zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone w art. 107 ust. 1 Traktatu z dnia 25 marca 1957 r. o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej ( Dz. U z 2004r. Nr 90, poz. 864 ( 2 ), zwanej dalej "pomocą publiczną" reguluje ustawa z dnia z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej ( Dz. U z 2020r. poz. 708 ). Wspomniany przepis stanowi, że z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 9 listopada 2017r, (C 657/15 ) wyjaśnił, że pojęcie pomocy "przyznawanej przy użyciu zasobów państwowych" w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej ma obejmować, poza korzyściami przyznanymi bezpośrednio przez państwo, również te przyznawane za pośrednictwem organizacji publicznej lub prywatnej, wskazanej lub utworzonej przez to państwo do zarządzania tą pomocą. Prawo Unii nie zezwala bowiem na obejście zasad dotyczących pomocy państwa poprzez sam fakt tworzenia niezależnych instytucji zobowiązanych do rozdzielania pomocy. Trybunał przypomniał również, że art. 107 ust. 1 dotyczy wszelkich środków pieniężnych, które władze publiczne mogą rzeczywiście wykorzystywać w celu wspierania przedsiębiorstw, bez względu na fakt, czy środki te są na stałe częścią majątku państwowego. W konsekwencji, nawet jeśli kwoty związane z danym środkiem nie są na stałe w posiadaniu skarbu państwa, fakt, że pozostają one nieprzerwanie pod kontrolą publiczną, a zatem – do dyspozycji właściwych władz krajowych, wystarcza, by zakwalifikować je jako "zasoby państwowe" . Wynika z tego, że w sytuacji gdy zasoby państwowe podlegają kontroli państwa i pozostają zatem do jego dyspozycji, zasoby te są objęte pojęciem "zasobów państwowych" w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Korzystając bowiem ze swego dominującego wpływu na takie przedsiębiorstwa, państwo może bardzo skutecznie kierować wykorzystaniem swoich zasobów w celu sfinansowania, w stosownych przypadkach, konkretnych korzyści na rzecz innych przedsiębiorstw. Bez znaczenia w tym względzie jest okoliczność polegająca na tym, że rozpatrywane zasoby są zarządzane przez podmioty inne, niż władza publiczna czy też pochodzą pierwotnie z prywatnego źródła. Oczywiste jest, że podatnicy i opinia publiczna mają ogólne prawo do informacji o wykorzystaniu środków publicznych i interesie polegającym na potrzebie zapewnienia optymalnego wykorzystania funduszy publicznych. Nie ma zatem wątpliwości, że w odniesieniu do gminy wykonującej zadania publiczne, walor informacji publicznej mają informacje dotyczące umów dotacyjnych zawieranych przez gminę w ramach udzielanej pomocy publicznej, które są realizowane m.in. z budżetu państwa w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. Dotyczy to również środków pomocy unijnej. Uwzględnienie bowiem w ramach konkretnych programów unijnej pomocy wniosku o dopłaty oznacza przesunięcie środków unijnych na rzecz konkretnego beneficjenta. W każdym zatem przypadku udzielenie pomocy publicznej oznacza rozdysponowanie majątku publicznego, a w konsekwencji informacja o udzielonej pomocy, stosownie do powołanego art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g ustawy, stanowi informację publiczną. W tym sensie informację publiczną jest także informacja o przeprowadzeniu testów na okoliczności przekazania niedozwolonej pomocy publicznej, a więc spełniającej przesłanki o jakich mowa w art. 107 ust. 1 TFUE. Należy przy tym zaznaczyć, że udzieleniu żądanej informacji nie sprzeciwia się art. 1 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym istnienie innych zasad, czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie tej ustawy, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak się podkreśla przepis ten oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam, gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wspomniana ustawa z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej zawiera przepisy dotyczące monitorowania pomocy publicznej. Zgodnie z art. 31 ust.1 obejmuje ono gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji o udzielanej pomocy publicznej, w szczególności o jej rodzajach, formach i wielkości, oraz przestrzeganie krajowego limitu skumulowanej kwoty pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Stosownie do art. 31b Prezes Urzędu, a w zakresie pomocy publicznej w rolnictwie lub rybołówstwie - minister właściwy do spraw rolnictwa, ogłasza niezwłocznie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej: 1) informacje o podjęciu przez Komisję decyzji, o których mowa w art. 4 i art. 9 rozporządzenia Rady; 2) informacje o wydaniu decyzji Komisji, o której mowa w art. 16 rozporządzenia Rady, oraz decyzji wydanej w przypadkach, o których mowa w art. 11 i art. 20 rozporządzenia Rady, jak również informację o dokonaniu zwrotu pomocy publicznej przez beneficjenta pomocy; 3) w odniesieniu do postępowań, w których uczestnikiem postępowania jest Rzeczpospolita Polska, informacje o: a) wniesieniu odwołania od decyzji Komisji w sprawach dotyczących pomocy publicznej, b) wniesieniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej sprawy z zakresu pomocy publicznej, c) wydaniu orzeczenia w sprawach dotyczących pomocy publicznej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z kolei według art. 32 podmioty udzielające pomocy są zobowiązane do sporządzania i przedstawiania Prezesowi Urzędu sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej innej niż pomoc publiczna w rolnictwie lub rybołówstwie, albo informacji o nieudzieleniu takiej pomocy w danym okresie sprawozdawczym. Sprawozdania zawierają w szczególności informacje o beneficjentach pomocy oraz o rodzajach, formach, wielkości i przeznaczeniu udzielonej pomocy. Skarżący nie domagał się jednak informacji o których wyżej, wnioskował jedynie o udzielenie informacji, czy organ przeprowadzał testy pozwalające na ujawnienie pomocy publicznej udzielonej niezgodnie z prawem, co umożliwiała mu właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Warto zaznaczyć, że żądanie zostało sformułowane wystarczająco jasno, niezrozumiale są zatem wywody organu dotyczące semantycznej treść pytań zaczynających się od słowa "czy". Oczywiste jest, że skarżący używając tego słowa w pytaniu oczekiwał odpowiedzi w kategoriach "tak" lub "nie", na co zresztą wskazał w piśmie z dnia [...] marca 2010r. Wszelka zatem argumentacja organu sprowadzająca się do wykazania kształtu udzielanej odpowiedzi pozostają bez wpływu na ocenę jego bezczynności. Nie było natomiast podstaw do uznania, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie wielokrotnie już podkreślano, że kryterium rażącego naruszenia wiąże się ze znacznym stopniem nasilenia stanu bezprawności, działaniem wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki lub odstępstwem od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, ale niezbędne jest wykazanie, że prawo zostało naruszone w sposób oczywisty, bez potrzeby głębszego badania sprawy (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 opubl. w CBOSA). Jest też oczywiste, że zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa nie może zostać uznana sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi, tak jak w rozpoznawanej sprawie, z powodu wadliwej oceny wniosku strony. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325) zobowiązano Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego. O bezczynności która nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi