III OSK 2903/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 4/20 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od skarżącego J. K. na rzecz Wójta Gminy D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 lutego 2020 r. (sygn. akt II SAB/Po 4/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. K. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku podano, że pismem z 12 listopada 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 13 listopada 2019 r., skarżący wystąpił do Wójta o przesłanie mu kopii decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działek [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości Z., w gminie D.. Pismem z 22 listopada 2019 r. Wójt, powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (tekst jednolity na datę pisma Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), poinformował wnioskodawcę, że w związku z koniecznością zgromadzenia odpowiednich danych i ich analizy udzielenie informacji publicznej nastąpi do 20 grudnia 2019 r. Pismo to doręczono skarżącemu w dniu 27 listopada 2019 r. Sąd podał, że z wyjaśnień organu wynika, że w czasie, gdy przedłużano termin do rozpoznania wniosku, trwał już proces pozyskiwania żądanych decyzji o warunkach zabudowy, które okazały się pochodzić z 2001 r. i były zdeponowane w archiwum zakładowym znajdującym się poza siedzibą organu. W związku z tym, po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ zwrócił się do podmiotu prowadzącego archiwum zakładowe o przygotowanie i przekazanie dokumentów. Przekazanie dokumentów pracownikowi załatwiającemu wniosek nastąpiło 29 listopada 2019 r. Po otrzymaniu przedmiotowych decyzji o warunkach zabudowy poddano je analizie i anonimizacji pod kątem ochrony danych osobowych. Żądane informacje udostępniono przy piśmie z 9 grudnia 2019 r., doręczonym skarżącemu 12 grudnia 2019 r. W skardze na bezcenność organu wniesionej do WSA w dniu 29 listopada 2019 r. przedstawiono zarzuty naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Skarżący wywodził, że jego wątpliwości dotyczą powodu opóźnienia, gdyż powołany przepis nie powinien być wykorzystywany do tego, aby organ mógł się zastanawiać w tym czasie, czy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz aby podmioty zobowiązane mogły zgromadzić niezbędne materiały, jeżeli są one obszerne. Podkreślił, że żądana informacja ma charakter prosty, a pozyskanie decyzji nie wymagało szczególnych poszukiwań i nie było żadnych podstaw do opóźnienia w jej udostępnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając wyżej wskazane wyjaśnienia odnośnie do konieczności pozyskania żądanych decyzji z archiwum zakładowego znajdującego się poza siedzibą organu. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś Wójt – jako organ wykonawczy gminy w rozumieniu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Wyjaśniono także, że informacja o treści wydanych decyzji administracyjnych jest informacją publiczną. Odnosząc się do kwestii prawidłowości przedłużenia przez organ terminu do załatwienia wniosku, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. podano, że wskazany w informacji powód przedłużenia terminu załatwienia sprawy jako "konieczność zgromadzenia odpowiednich danych i ich analizy" nie był pozorny. Organ wystarczająco uprawdopodobnił, że o pozyskanie żądanych decyzji o warunkach zabudowy, które pochodziły sprzed blisko 20 lat (z 2001 r.), wymagało wystąpienia do archiwum zakładowego znajdującego się poza siedzibą organu, a następnie ich anonimizacji. Na potwierdzenie dokonania tej czynności organ przedstawił spis wydanych dokumentów sporządzony przez archiwistę. W tych okolicznościach, w ocenie WSA, organ był uprawniony, aby skorzystać z możliwości zawiadomienia o przedłużeniu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Podniesiono, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy. Przy czym wskazano, że po uzyskaniu decyzji z archiwum, bez zwłoki dokonano analizy dokumentów pod kątem ochrony danych osobowych i udostępniono je jeszcze przed zapowiedzianym w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminem. W związku z tym WSA uznał, że Wójt nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł J. K., zaskarżając go w całości. Powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało, gdyż błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, a z taką sytuacją – w ocenie skarżącego - mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie; - art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie p.p.s.a. odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA ewidentnie nie odpowiada wszystkim wymogom wynikającym z powołanego przepisu. Podniesiono, że z uzasadnienia wyroku nie można odtworzyć chronologii zdarzeń. Zarzucono, że WSA nie wyjaśnił choćby zwięźle okoliczności zwrócenia się do archiwum zakładowego i nie wskazał między innymi, kiedy organ wystąpił do archiwum o potrzebne informacje, w jaki sposób wystąpił o te informacje (pocztą tradycyjną czy elektroniczną, czy też w inny jeszcze sposób), kiedy archiwum zakładowe otrzymało wniosek o udzielenie stosownych informacji oraz jak długo sprawą zajmowało się archiwum zakładowe itp. WSA nie wyjaśnił także, dlaczego organ zwlekał z wysyłką pisma informującego o wydłużeniu (przedłużeniu) terminu załatwienia sprawy do dnia 25 listopada 2019 r. oraz dlaczego organ nie wskazał rzeczywistego powodu opóźnienia tj. zwrócenia się do archiwum zakładowego, a wskazał na konieczność zgromadzenia odpowiednich danych i ich analizy. Zdaniem skarżącego ujawnienie rzeczywistych powodów opóźnienia z pewnością nie spowodowałoby wniesienia skargi na bezczynność. Odnośnie do drugiego z zarzutów podniesiono, że WSA nie powinien oddalić skargi, lecz powinien umorzyć postępowanie i zasądzić koszty postępowania, gdyż organ udzielił żądanej informacji w trybie autokontroli. Skarżący podniósł, że gdyby zarzucone naruszenia przepisów, które miały bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie wystąpiły, to nie doszłoby do rozstrzygnięcia o kwestionowanej treści i skarga zostałaby uwzględniona, a nie oddalona. Wadliwość zaskarżonego wyroku i nieprawidłowa kontrola sądowa wyraża się w przerzucaniu na obywatela ryzyka złego funkcjonowania aparatu administracyjnego, co – zdaniem skarżącego - Sąd I instancji uznaje za zabieg usprawiedliwiony. W ocenie skarżącego termin 14 dniowy był wystarczający do udzielenia prostej informacji, wymagającej od organu jedynie wykonania kopii żądanych dokumentów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyjaśniono, że organ nie dopuścił się zwłoki w udzieleniu informacji publicznej skarżącemu, a przedłużenie terminu udzielenia informacji zostało dokonane na podstawie przepisów i uzasadnione obiektywną przeszkodą dla dokonania czynności w podstawowym terminie. Wskazano, że nie doszło do udzielenia informacji w trybie autokontroli, lecz w toku postępowania z zachowaniem terminów ustawowych. Zarządzeniem z 24 sierpnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy oraz nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności, co zdaniem skarżącego narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy zatem wyjaśnić, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, dostępna w Internecie). W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną i zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Pozwala zatem ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu tym wskazano bowiem, na jakiej podstawie ustalono, że udzielenie żądanej informacji publicznej wymagało podjęcia dodatkowych czynności, a w związku na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że przedłużenie terminu udzielenia informacji było uzasadnione. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia Sądu I instancji, przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, gdyż jego zdaniem organ mógł udzielić żądanej informacji w terminie 14 dni. Jednakże należy podnieść, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, dostępne w Internecie). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, dostępny w Internecie). W związku z tym zarzut naruszenia powołanego przepisu nie okazał się skuteczny. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., gdyż w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania. Należy zauważyć, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot ten, będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), bądź też nie wydaje w tym terminie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże stan bezczynności powstaje dopiero z momentem upływu terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W związku z tym w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej Sąd bada, czy zasadne jest twierdzenie skarżącego o bezczynności podmiotu przede wszystkim w kontekście obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Przy czym w przypadku braku bezczynności podmiotu w dacie wniesienia skargi w udostępnieniu informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie organ, w terminie 14 dni od złożenia wniosku, poinformował skarżącego, że udzielenie informacji nastąpi we wskazanym terminie, przy czym wyznaczony termin nie przekraczał 2 miesięcy od złożenia wniosku. Skarżący nie zakwestionował skutecznie, że termin ten został wyznaczony niezgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zatem w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż nie upłynął jeszcze termin do załatwienia wniosku skarżącego. Wprawdzie udzielenie przez organ żądanej informacji nastąpiło już po wniesieniu skargi, lecz nie w drodze autokontroli, lecz w terminie – a nawet jeszcze przed jego upływem – wyznaczonym przez organ zgodnie z powołanym przepisem ustawy. Natomiast umorzenie postępowania sądowego może mieć miejsce w sytuacji, gdy w dacie wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności z uwagi na upływ terminów, o których mowa w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., a następnie stan bezczynności ustaje na skutek działań podjętych przez organ już po wniesieniu skargi. Tymczasem w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zatem oddalając skargę Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., w kwocie 240 zł, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).