II SA/Wa 752/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi małoletnich S. i L. P. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego A. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. po rozpatrzeniu wniosku Pani A. P. przedstawiciela ustawowego małoletnich S. i L. P. (skarżące) z dnia [...] maja 2019 r. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1270 z późn. zm.), odmówił przyznania świadczenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazał między innymi, że zgodnie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Prezes podkreślił, że przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że warunki określone w wyżej cytowanym przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Spełnienie wyżej wymienionych warunków powinno dotyczyć osoby zmarłej, a następnie wnioskodawcy - członka rodziny osoby zmarłej, gdyż renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. Prezes wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, iż udokumentowano tylko 6 lat, 4 miesiące i 14 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych ojca dzieci, który zmarł w wieku 46 lat. Pozostały uwzględniony okres w ilości 12 lat i 9 miesięcy jest okresem opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ojca dzieci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 2 lata, 5 miesięcy i 9 dni okresów składkowych. Podkreślono, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Jak podano, ze zgromadzonej dokumentacji rentowej wynika, że ojciec dzieci prowadził działalność gospodarczą w okresie od [...].10.2004 r. do [...].02.2019 r., tj. przez 14 lat, 4 miesiące i 11 dni, lecz opłacił składki jedynie przez okres 6 lat, 4 miesięcy i 14 dni. Należy zauważyć, iż prowadzenie działalności gospodarczej i nieodprowadzanie z powyższego tytułu składek na ubezpieczenie społeczne było świadomym wyborem rodzącym określone skutki prawne. Trudno zatem uznać, że w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły spełnienie warunków wymaganych do przyznania renty rodzinnej w trybie zwykłym. Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialną, z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła przedstawicielka ustawowa małoletnich skarżących. Domagała się zmiany decyzji i przyznania świadczenia rentowego w drodze wyjątku. W skardze podkreślono między innymi, że skarżące małoletnie po śmierci ojca znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Nieopłacenie składek na ubezpieczenie społeczne było spowodowane problemami finansowymi w firmie męża. Wskazano, że ojciec małoletnich chorował na chorobę wrzodową, a przez stres i załamanie nerwowe zaczął pić. W dniu [...] lutego 2019 r. zmarł w szpitalu na marskość wątroby. Przedstawicielka ustawowa małoletnich wskazała, że wszędzie, również u Prezesa PiS, będzie szukać pomocy, aby móc wychować córki godnie na ludzi. Przedstawicielka ustawowa małoletnich wskazał również na duże długi pozostałe po zmarłym mężu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pełnomocnik ustawowy małoletnich skarżących przytoczył liczne argumenty odnośnie trudnej sytuacji materialnej małoletnich. Zdaniem organu sama trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy, nie jest też odszkodowaniem za sam w sobie zgon rodzica. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. pełnomocnik skarżących małoletnich ustanowiony z urzędu jako przyczynę szczególnej okoliczności, która uniemożliwiła opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne wskazał chorobę alkoholową zmarłego M. P., uwypuklając fakt braku zbadania tego przez organ do czego był zobowiązany z urzędu. Jak podkreślił pełnomocnik, istotny jest fakt, iż zmarły dokładał wszelkich starań, aby uregulować swoje zaległości wobec ZUS, świadczy o tym chociażby umowa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] zawarta między Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Oddz. w [...] Inspektorat we [...] a zmarłym M. P. o rozłożeniu na raty zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie pełnomocnika skarżących zostało spłaconych 11 rat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym miejscu należy również wskazać, że Sąd Administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie i ocenia zaskarżoną decyzję na datę jej wydania. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył bowiem przepis art. 83 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z powołanym przepisem, ubezpieczonym i pozostałych po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu administracji publicznej. W literaturze dotyczącej uznania administracyjnego stwierdza się, że "(...) Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983 r., s. 63, cyt. za "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", Wydawnictwo C.H. Beck, 2005 r.). Uznanie dotyczy zatem wyboru konsekwencji zaistnienia normy prawnej w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Tak też instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Od uznania administracyjnego należy natomiast odróżnić sferę pojęć niedookreślonych, które podlegają pełnej wykładni w procesie interpretacji prawa (v. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2003 r., sygn. akt K 43/2002, Lex Polonica nr 364051). Do takich niedookreślonych pojęć należy m.in. zawarte w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pojęcie "szczególne okoliczności", stanowiące jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zanim zatem organ dokona w ramach obowiązującego prawa wyboru optymalnego z punktu widzenia konkretnych okoliczności faktycznych rozwiązania (uznanie administracyjne), powinien dokonać wykładni pojęcia nieostrego, biorąc pod uwagę zarówno kontekst normatywny, w którym dane pojęcie funkcjonuje, jak i okoliczności stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej na podstawie przepisu, który takie pojęcie zawiera. Sąd administracyjny jest zaś upoważniony i zobowiązany jednocześnie do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania przez organ pojęć niedookreślonych (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2003 r., sygn. akt II SA 4203/01, Lex Polonica nr 364326). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przyjmując, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły zmarłemu ojcu małoletnich skarżących przezwyciężenie przeszkód w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Ze zgromadzonej dokumentacji rentowej zdaniem organu wynika, że ojciec dzieci prowadził działalność gospodarczą w okresie od [...].10.2004 r. do [...].02.2019 r., tj. przez 14 lat, 4 miesiące i 11 dni, lecz opłacił składki jedynie przez okres 6 lat, 4 miesięcy i 14 dni. Jak wynika z pisma pełnomocnika małoletnich skarżących z dnia [...] listopada 2020 r. (k. 57 a/s) M. P. zawarł z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Oddz. w [...] Inspektorat we [...] umowę z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o rozłożeniu na raty zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. Z wyjaśnień pełnomocnika wynika również, że zmarły uiścił 11 z 12 rat, o których mowa w umowie. Zaległość dotyczyła składek za okres od maja 2001 do sierpnia 2016 r. Powyższa umowa była, a co najmniej powinna być, zdaniem Sądu znana organowi z urzędu. Jak wynika z umowy okres zadłużenia obejmuje większość okresu prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro jak wynika z oświadczenia pełnomocnika małoletnich skarżących zmarły M. P. opłacił 11 z 12 rat wynikających z powyższej umowy, to okres opłacania przez niego składek z działalności gospodarczej powinien być dłuższy niż wskazany w zaskarżonej decyzji, w związku z czym zasadnym jest zweryfikowanie przez organ ponownie okresu składkowego zmarłego M. P. W ocenie Sądu zmarły M. P. podjął bowiem działania zmierzające do uregulowania zaległości składkowych, które to zaległości były główną przyczyną odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Analizując przebieg ubezpieczenia ojca dzieci, w ocenie Sądu, wskazać należy, że gdyby zmarły M. P. przez cały okres prowadzenia działalności gospodarczej opłacał składki z tytułu jej prowadzenia, nabyłby prawa do renty a pozostali po nim członkowie rodziny - do świadczeń po nim. W tym miejscu należy wskazać, że to organ administracji prowadzi w sprawie postępowanie, jednak nie zwalnia to wnioskodawcy od przedstawiania dowodów na okoliczność zaistnienia określonych przesłanek z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W polskim prawie administracyjnym istnieje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, a co najmniej wzięcia pod uwagę dokumentów będących w posiadaniu organu a mogących mieć wpływ na wynik sprawy, czego w niniejszym postępowaniu organ nie uczynił. Mając powyższe na uwadze, Prezesowi ZUS należy zarzucić niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Odnosząc się do przesłanki braku posiadania niezbędnych środków utrzymania należy wskazać, że nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, lecz w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że należy ją ocenić porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne (por. wyrok NSA 15 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2248/12, publ. Lex nr 1291381, wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. I OSK 292/11, publ. LEX nr 1081017, wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r., sygn. I OSK 1112/06, publ. LEX nr 321169). Dochód przypadający na jednego członka rodziny skarżącej w dniu złożenia wniosku nie przekraczał kwoty najniższej emerytury. Odnosząc się natomiast do choroby alkoholowej zmarłego ojca małoletnich skarżących należy wskazać, że to strona powinna w toku postępowania administracyjnego przedstawić albo przynajmniej wskazać, dowody na istnienie okoliczności stojących na przeszkodzie w uzyskaniu przez ubezpieczonego odpowiedniego okresu składkowego. Jeżeli przedstawicielka ustawowa skarżących wniosła o udzielenie świadczenia rentowego w drodze wyjątku, to miała obowiązek wskazać dowody świadczące, że zostały spełnione przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (tak: wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1135/14). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 6