III SA/Kr 983/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Dorota Dąbek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 7d pkt 1, art. 20, art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 2 ust. 2 pkt 2, § 9, § 36 pkt 5, § 45, 46 i 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) i art. 104 kpa, orzekł z urzędu o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. [...] jedn. ewid. B polegającej na wyodrębnieniu różnych nieruchomości połączonych w działce ewidencyjnej nr 58 o pow. 0,1013 ha, w wyniku czego powstają nowe działki ewidencyjne: - 58/1 o pow. 0,0752 ha objęta KW [...]; - 58/2 o pow. 0,0261 ha - objęta KW [...] oraz decyzją [...] zgodnie z mapą uzupełniającą wraz z wykazem zmian sporządzoną w dniu 29 grudnia 2008r. nr ks.rob. [...] przez geodetę uprawnionego B. S. - J. Operat został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 lutego 2009r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że Wydział Skarbu Miasta UM wystąpił o ujawnienie z urzędu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu [...] jedn. ewid. B polegającej na wyodrębnieniu z działki ewidencyjnej Nr 58 o pow. 0,1013 ha części nieruchomości odpowiadającej l.kat. nr 231/2, która zgodnie z decyzją [...] z dnia 20 marca 1978r. stanowi własność Skarbu Państwa. Na podstawie wypisu z księgi wieczystej [...] stwierdzono, że w dziale l ujawniona jest działka ewidencyjna nr 58 obr. [...] B natomiast w dziale II jako właściciel ujawniona jest A Sp. z o.o. Przeprowadzona analiza materiałów geodezyjne - prawnych potwierdziła zdaniem Prezydenta fakt, iż w księdze wieczystej ujawniono błędnie sporządzony wykaz synchronizacyjny dla przedmiotowej działki. Mianowicie pominięto podział parceli katastralnej nr 231 o pow. 0,0992 ha sporządzony planem sytuacyjnym wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 2 grudnia 1969r. oraz zatwierdzony w tym samym dniu, w wyniku, którego powstały parcele nr 231/1 o pow. 0,0731 ha i 231/2 o pow. 0,0261 ha. Decyzją Urzędu Dzielnicowego B Wydział Gospodarki Komunalnej z dnia 20 marca 1978r. nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej nr 231/2 o pow. 0,0261 ha na cele budowy stacji transformatorowej oraz o przyznaniu odszkodowania. Decyzja ta stała się ostateczna 15 czerwca 1978r. Skarb Państwa nie ujawnił w księgach wieczystych w/w decyzji, ale w dziale III księgi wieczystej wpisane jest ostrzeżenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do części działki nr 231 o obszarze 261 m. Organ l instancji podał, że podstawą dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków stanowiły: mapa katastralna b. gm. kat. B, plan sytuacyjny podziału parceli nr 231, mapa ewidencyjna obr. [...] jedn. ewid. B, dane numeryczne, wykazy zmian gruntowych (równoważniki) oraz przedłożone dokumenty własności w postaci wypisu z księgi wieczystej oraz decyzji o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu. Wyjaśniono, że parceli katastralnej l.kat. 231/1 b. gm. kat. B odpowiada obecnie działka nr 58/1 obr. [...] jedn. ewid. B, zaś parceli katastralnej l.kat. 231/2 b. gm. kat. B odpowiada obecnie działka nr 58/2 obr. [...] jedn. ewid. B. Prezydent wskazał, że pismem z dnia 24 kwietnia 2009.r A sp. z o.o. wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na fakt, iż rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 marca 1978r., która zdaniem wnioskodawcy wydana została z rażącym naruszeniem prawa). Jednak Prezydent przyjął, iż decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z 20 marca 1978r. jest ważna, gdyż nie została uchylona, a powoływanie się przez Spółkę na "wady" postępowania wywłaszczeniowego oraz kończącej decyzji nie skutkuje automatycznie usunięciem jej z obrotu prawnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie: - art. 97 § 1 pkt 4 kpa, polegające na niezawieszeniu postępowania w sprawie, w sytuacji kiedy zachodzi przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania; - art. 101 § 1 kpa, polegające na odniesieniu się do wniosku o zawieszenie postępowania jedynie w uzasadnieniu decyzji merytorycznej, podczas gdy rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga wydania postanowienia; - art. 7 oraz art. 12 kpa polegające na naruszeniu słusznego interesu strony postępowania oraz wyborze sposobu załatwienia sprawy, który skutkować może koniecznością wszczynania przez stronę kolejnego postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 11 lipca 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania, ponieważ wniosek o zawieszenie został zgłoszony nie przez stronę, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Natomiast orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest zagadnieniem wstępnym w sprawie dotyczącej aktualizacji operatu ewidencyjnego. Decyzja o wywłaszczeniu z dnia 20 marca 1978r. weszła bowiem do obrotu prawnego i jest prawnie wiążąca. Dlatego skutki z niej wynikające muszą zostać ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków. Jeśli stan prawny ulegnie zmianie (np. w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji), wtedy zostanie to ujawnione w trybie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy podkreślił, że wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] B zmiany polegającej na rozdzieleniu w działce ewidencyjnej nr 58 połączonych nieruchomości będących własnością różnych podmiotów było uzasadnione koniecznością zachowania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Zgodnie z § 9 rozporządzenia działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Zatem objęcie jedną działką ewidencyjną gruntu, który nie jest jednorodny pod względem prawnym, narusza przewidziane ustawą i rozporządzeniem zasady i cele, którym służyć ma ewidencja gruntów i budynków. Ustalenie że działka ewidencyjna obejmuje obszary gruntu niejednorodne pod względem prawnym, daje podstawę do wprowadzenia z urzędu lub na wniosek stron stosownych zmian w ewidencji. Organ odwoławczy stwierdził też, że dokumenty, na których oparł się organ l instancji, dawały podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Skargę na decyzję WINGiK wniosła B sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 10 § 1 kpa oraz art. 81 kpa w związku z art. 140 kpa polegające na braku powiadomienia przez WINGiK strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym; - art. 97 § 1 pkt 4 kpa polegające na niezawieszeniu postępowania, w sytuacji kiedy zachodzi przesłanka obligatoryjnego zawieszenia; - art. 101 § 1 kpa polegające na odniesieniu się do wniosku skarżącej o zawieszenie jedynie w uzasadnieniu decyzji merytorycznej organu, podczas gdy rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga wydania postanowienia; - art. 7 oraz art. 12 kpa polegające na naruszeniu słusznego interesu strony postępowania oraz wyborze sposobu załatwienia sprawy, który skutkować może koniecznością wszczynania przez stronę kolejnego postępowania. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA w Krakowie postanowieniem z 27 listopada 2009r. odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 101 § 1 kpa są zasadne i skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Decyzje wydane w kontrolowanym postępowaniu rozstrzygały kwestię wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do działki nr 58 obr. [...] jedn. ewid. B. W toku tego postępowania strona skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Strona skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 20 marca 1978r. i rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do rozstrzygnięcia o dokonaniu zmian w operacie ewidencji gruntów, ponieważ decyzja wywłaszczeniowa została wskazana przez organy prowadzące postępowanie ewidencyjne jako podstawa do dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów. Wniosek o zawieszenie postępowania wpłynął do organu l instancji 24 kwietnia 2009r. (k. 28 akt adm.), a organ ten odniósł się do wniosku w uzasadnieniu decyzji, nie wydając w tym przedmiocie odrębnego postanowienia. Stosownie do art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Pierwszym wnioskiem wypływającym z treści tego przepisu jest, że rozstrzyganie kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie postanowienia. Może być to postanowienie o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia. Z użytego w art. 101 § 3 kpa sformułowania "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" wynika, że zażalenie przysługuje stronie zarówno na postanowienie o zawieszeniu jak i o odmowie zawieszenia postępowania. Należy podkreślić, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie ma jedynie wymiaru proceduralnego, ponieważ podstawy zawieszenia wymienione w art. 97 § 1 kpa mają istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia w danej sprawie i prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania rzutuje na prawidłowość końcowego rozstrzygnięcia. Ponadto w przypadku przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 zbadanie podstaw zawieszenia ma znaczenie dla uniknięcia konieczności wszczynania kolejnych postępowań w sytuacji, gdy rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego dałoby podstawę do zmiany wydanego orzeczenia. Dlatego w przypadku złożenia przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania konieczne jest wydanie przez organ odrębnego postanowienia w sprawie zawieszenia, czyli postanowienia o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania. Zasada ta dotyczy także sytuacji, gdy w swoim wniosku strona jako podstawę zawieszenia wskazuje przesłanki obligatoryjnego zawieszenia z art. 97 § 1 kpa. W kontrolowanym postępowaniu organ l instancji nie rozstrzygnął odrębnie w przedmiocie złożonego wniosku o zawieszenie postępowania, co zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy, mimo podniesienia takiego zarzutu w odwołaniu. W ocenie Sądu stanowiło to naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 101 § 3 kpa, ponieważ niedopuszczalne jest wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lipca 2006r. sygn. akt l OSK 1405/05 (Lex Omega nr 275467). Zatem w kontrolowanym postępowaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które zdaniem Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przede wszystkim dlatego, że nierozpoznanie w formie postanowienia wniosku strony o zawieszenie postępowania powoduje pozbawienie jej możliwości poddania kontroli stanowiska organu co do zasadności i podstaw zawieszenia. W takiej sytuacji bowiem strona nie może wnieść zażalenia na rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia ani też złożyć skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie organu odwoławczego. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny ustalić, czy zachodzą postawy do zawieszenia przedmiotowego postępowania ewidencyjnego, a następnie wydać odrębne postanowienie o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania. Dopiero prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia pozwoli na ocenę prawidłowości decyzji orzekającej w kwestii dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów. Dlatego też Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia w postępowaniu ewidencyjnym art. 10 § 1, 81, 140 oraz 7 i 12 kpa. Mając na uwadze powyższe, należało orzec jak w punkcie l sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ppsa. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane na podstawie art. 152 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję równowartość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego.