II GZ 378/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 29/20 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. N. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 10 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 29/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. N. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] października 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem z 9 stycznia 2020 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie numeru PESEL w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Przesyłka pocztowa zawierająca wezwanie została zwrócona do Sądu. W trybie art. 73 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Sąd uznał wezwanie za doręczone 20 lutego 2020 r. W związku z faktem, że siedmiodniowy termin na wykonanie wezwania upłynął bezskutecznie 27 lutego 2020 r. (czwartek), WSA odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, mimo że nieuzupełnienie braku formalnego nie stało na przeszkodzie, aby nadać jej prawidłowy bieg, 2) art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim postanowienie Sądu zamknęło skarżącej drogę sądową do dochodzenia jej praw. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie skargi do dalszego procesowania. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała na postanowienie NSA z 27 listopada 2019 r. I GZ 366/19, w którym wyrażono pogląd, że wprowadzenie wymogu podawania numeru PESEL ma zapewnić jedynie możliwość jednoznacznej identyfikacji uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego. Podniosła, że jej identyfikacja na podstawie numeru PESEL była dla Sądu możliwa, gdyż jej numer PESEL znajduje się w aktach radcy prawnego nadesłanych przez organ. Ponadto stwierdziła, że nie złożyła skargi drogą elektroniczną więc PESEL nie był niezbędny do jej zidentyfikowania w systemie informatycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest bowiem zgodnie z prawem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z nim, sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Art. 57 § 1 powołanej ustawy - określający elementy składowe skargi - wskazuje przy tym, że skarga (m.in.) powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. W myśl zaś art. 46 § 2 pkt 1 lit. b p.p.s.a., pismo strony - w przypadku gdy jest pierwszym pismem w sprawie - powinno zawierać numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. Wskazać w końcu należy, że według powołanego w podstawach kasacyjnych art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Nie ulega przy tym kwestii, że takim przepisem szczególnym jest cytowany na wstępie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Powyższe przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Skoro zatem poza sporem wniesiona przez skarżącą skarga nie spełniała warunku formalnego - z uwagi na brak zawarcia w niej numeru PESEL strony wnoszącej pismo - to wezwanie skarżącej do uzupełnienia tego braku było zasadne i w pełni odpowiada prawu stanowisko Sądu I instancji, że bezskuteczny upływ zakreślonego w tym celu terminu siedmiu dni skutkował koniecznością odrzucenia skargi. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę znana jest rozbieżność, jaka pojawiła się w orzecznictwie na tle stosowania art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w razie nieuzupełnienia braku formalnego skargi w zakresie wymogu wskazania numeru PESEL strony skarżącej. Oprócz stanowisk zbieżnych z wyrażonym w zaskarżonym orzeczeniu (tak np. NSA postanowieniu z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I OZ 974/20, z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II FZ 491/20), prezentowane są też poglądy przeciwne, zgodnie z którymi, brak numeru PESEL w skardze, będący naruszeniem art. 46 § 2 pkt 1 lit. b p.p.s.a., nie stanowi braku formalnego uniemożliwiającego nadanie skardze prawidłowego biegu (tak np. NSA w postanowieniu z 27 października 2020 r., sygn. akt II GZ 318/20, z 3 czerwca 2020 r., sygn. akt I FZ 96/20). Z drugim z powyższych poglądów nie można się zgodzić. Należy jednoznacznie stwierdzić, że brak numeru PESEL - który to numer bezsprzecznie jest wymaganym elementem pisma procesowego na mocy art. 46 § 2 pkt 1 lit. b p.p.s.a. - nie może być uznany za warunek formalny, niezachowanie którego nie wyklucza nadania pismu "prawidłowego biegu". Odmienne wnioskowanie strony o skutkach braków formalnych skargi - wyrażone w powołanych wyżej orzeczeniach NSA i w uzasadnieniu zarzutów zażalenia - zarzutach jest nieprawidłowe. Z treści art. 49 § 1 p.p.s.a. (w szczególności z zapisu: "jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie") w żadnej mierze nie można mianowicie wyciągać wniosku, że ocenie przewodniczącego podlega, czy brak formalny uniemożliwia nadanie pismu prawidłowego biegu. Wręcz przeciwnie, przepis - przesądzając, że pismo nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych - wprowadza wymóg wystosowania przez przewodniczącego wezwania do uzupełnienia braku w określonym terminie ze wskazaniem rygoru niewykonania wezwania. To ustawodawca tworzy katalog wymogów formalnych pism i wiąże z ich brakiem określone skutki prawne. Intencja, dla której ustawodawca uznał za celowe zaliczyć element pisma do jego warunków formalnych, nie ma znaczenia dla zastosowania art. 49 § 1 i - ewentualnie - art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skoro więc - jak już wskazano - skarga ma spełniać wymogi pisma procesowego (art. 57 § 1 p.p.s.a.), tj. m.in. ma zawierać elementy składowe pisma wymienione w art. 46 p.p.s.a., to w przypadku niespełnienia tych wymagań, nadanie skardze biegu nie będzie prawidłowe. Stanowisko to jest spójne z treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 13/13, zgodnie z którą niedołączenie przez stronę skarżącą wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a., jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd. Co więcej, w uchwale tej wskazano również, że nawet w przypadku złożenia przez stronę skarżącą wymaganych odpisów skargi po upływie wyznaczonego terminu, o którym mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a., ale przed odrzuceniem skargi, oznacza, że skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy mieć też na uwadze, że nawet jeżeli numer PESEL skarżącej był w aktach administracyjnych sprawy, to nie zwalniało to jej z obowiązku podania tego numeru w skardze. Ustawodawca w treści art. 46 § 2 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie poczynił żadnych zastrzeżeń typu: o ile numeru PESEL nie można ustalić na podstawie akt administracyjnych. Wbrew wywodom zażalenia, w świetle powyższego przepisu nie ma też podstaw by twierdzić, że wymóg zawarcia w skardze numeru PESEL odnosi się do pism składanych drogą elektroniczną. Trzeba również zauważyć, że w analogicznej sytuacji, dotyczącej skuteczności w postępowaniu sądowoadministracyjnym pełnomocnictwa złożonego do akt administracyjnych ukształtowała się jednolita linia orzecznicza, zgodnie z którą, jeżeli dokument pełnomocnictwa (wraz z dokumentem określającym umocowanie do reprezentowania skarżącej) nie został złożony przy pierwszym piśmie wnoszonym do sądu (skardze), pełnomocnik nie może powoływać się na istnienie pełnomocnictwa w aktach administracyjnych sprawy (tak: NSA w postanowieniu z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 436/18, z 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1176/09, z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OZ 202/17, z 25 maja 2017 r., sygn. akt II FZ 207/17). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim postanowienie Sądu zamknęło skarżącej - jak twierdzi - drogę sądową do dochodzenia jej praw, należy wskazać, że za błędne działania lub zaniechania w dokonaniu czynności procesowych mimo prawidłowego pouczenia, odpowiedzialność ponosi skarżący. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Prawo to nie ma charakteru absolutnego, jego realizacja jest zależna od różnych wymogów proceduralnych, jak np. odpowiedni termin dokonywania czynności, uiszczenie wpisu w prawidłowej wysokości, prawidłowe wykonanie wezwań sądu. W tej sytuacji, skoro skarżąca została wezwana w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. do uzupełnienia braków formalnych skargi, a wezwania tego nie wykonała, to powoływanie się na ograniczenie prawa do sądu nie może być uznane za skuteczne. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający te sprawę w pełni zgadza się z argumentacją, zawartą w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały z 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 13/13, że skoro w ramach kompetencji proceduralnych sądu ustawodawca przewidział odrzucenie skargi w wypadku nieuzupełnienia jej braków formalnych, to nie można mówić, że stosowanie tych przepisów narusza Konstytucję RP. Będące przedmiotem analizy regulacje ustawowe co do wymogów skargi uznać należy za jasne i jednoznaczne, nie sposób zatem przyjąć, że regulacje te naruszają prawo obywatela do sądu. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zamyka drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw i wolności jednostki (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), lecz umożliwia każdemu obywatelowi skorzystanie z tego prawa – ale w ramach określonej procedury. Co istotne, ustawa przewiduje obowiązek wzywania wnoszącego skargę o uzupełnienie braków formalnych w ściśle określony sposób, odrzucenie skargi jest zaskarżalne, a poza tym stronie przysługuje wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków. Zarzut zamknięcia skarżącej drogi sądowej do dochodzenia jej prawa jest więc chybiony. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., odrzucił skargę wobec nieuzupełnienia przez skarżącą - mimo prawidłowego wezwania - braku formalnego jej skargi przez wskazanie numeru PESEL. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a.