II OSK 2822/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 138/17 w sprawie ze skargi S. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie w sprawie przebudowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 138/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie w sprawie przebudowy obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, W dniu 5 maja 2015 r. S. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 15 marca 2007 r. dotyczącej przebudowy obiektu budowlanego położonego w B., przy ul. [...], wnosząc o: pkt 1 - zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego; pkt 2 - stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz że przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 3 -wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości uwzględniającej stopień przewlekłości; pkt 4 - przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości nie mniejszej niż 10.000 zł; pkt 5 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w następstwie wniosku złożonego przez S. M., współwłaściciela sąsiedniej posesji, organ wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie przebudowy budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. [...] w B. Wnioskodawca w dniu 26 lipca 2007 r. rozszerzył swój wniosek o zbadanie, czy sporny obiekt ma dostęp do drogi publicznej zgodnie z przepisami prawa budowlanego, jak również o ustalenie czy inwestor obiektu, dokonując przebudowy wewnętrznej instalacji elektrycznej, uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią - działką nr ewid. [...] na cele budowlane, by móc umieścić skrzynkę z urządzeniami pomiarowymi nad nieruchomością sąsiednią. Następnie w dniu 27 stycznia 2008 r. rozszerzono wniosek o zbadanie braku dojścia i dojazdu do przedmiotowego budynku handlowego. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego PINB w Bełchatowie decyzją nr [...] umorzył przedmiotowe postępowanie. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] uchylił decyzję PINB w Bełchatowie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z faktem, iż Państwo Z. złożyli pozew w sprawie drogi koniecznej do budynku będącego przedmiotem postępowania, PINB w Bełchatowie postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] zawiesił postępowanie wskazując, iż możliwość dojścia do budynku jest zagadnieniem wstępnym, co pozwoliłoby na legalizację samowolnie przebudowanego wejścia. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie organu odwołąwczego zostało zaskarżone przez właścicieli obiektu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w dni [...] czerwca 2009 r., wszczął postępowanie w tym przedmiocie, jednocześnie zawieszając je do chwili prawomocnego zakończenia sprawy. WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. oddalił skargę Państwa Z. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] PINB w Bełchatowie nakazał Z. i H. Z. przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie w określonym terminie robót budowlanych polegających na likwidacji samowolnie wykonanego wejścia do przedmiotowego budynku od strony dz. nr ewid. [...] oraz wykonanie wejścia od strony ul. [...], dz. nr ewid. [...], zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i dokumentacją projektową. Po rozpatrzeniu odwołania właścicieli od w/w rozstrzygnięcia Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] PINB w Bełchatowie nałożył na inwestora obowiązek przywrócenia budynku do poprzedniego stanu poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. i H. Z., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy piśmie z dnia 23 września 2014 r. S. M. złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 172/14 zobowiązał PINB w Bełchatowie do wydania aktu w sprawie w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku. Następnie wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 150/15, WSA w Łodzi wymierzył PINB w Bełchatowie grzywnę za przewlekłość w niniejszej sprawie, a wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 890/15 grzywnę za niewykonanie wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 172/14. PINB w Bełchatowie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nakazał Z. Z. i P. Z. zamurowanie samowolnie wykonanego wejścia do budynku od strony dz. nr ewid. [...] i wykonanie wejścia od strony dz. nr ewid. [...] w terminie do 31 stycznia 2017 r. Od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 5 grudnia 2016 r. przez S. M. oraz w dniu 12 grudnia 2016 r. przez Z. Z. W dniu 3 kwietnia 2017 r. S. M. oraz U. Z. złożyli skargę na bezczynność PINB w Bełchatowie w przedmiocie przesłania organowi odwoławczemu odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania S. M. oraz Z. Z., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po uzyskaniu dokumentów wskazanych w decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budwolanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., PINB w Bełchatowie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] nakazał Z. Z. zamurowanie samowolnie wykonanego wejścia do budynku od strony dz. nr ewid. [...] i wykonanie wejścia od strony dz. nr ewid. [...] w terminie do 31 sierpnia 2017 r. Jednocześnie organ poinformował, że przy brakach kadrowych i wielości postępowań, w tym sądowoadministracyjnych, nieustannie podejmuje działania mające na celu usuwanie bezczynności i przewlekłości organu powstałych w latach ubiegłych. Ma to niejednokrotnie wpływ na rozpatrywanie spraw bieżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II SAŁd 138/17 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że dla dokonania oceny zasadności przedmiotowej skargi znaczenie ma okoliczność, iż w sprawie związanej z rozpoznaniem wniosku skarżącego z dnia 15 marca 2007 r. bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Bełchatowie były niejednokrotnie oceniane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. W sprawie o sygn. II SAB/Łd 150/15 ze skargi S. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Bełchatowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r. WSA stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył z tego tytułu organowi grzywnę w wysokości 5000 zł. Kolejna sprawa o sygn. II SAB/Łd 113/16 ze skarg U. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB oraz skargi S. M. na bezczynność PINB w Bełchatowie zakończona została wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2016 r. Sąd m.in. wyrokiem tym stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Bełchatowie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z tytułu bezczynności i przewlekłości wymierzył organowi grzywnę w wysokości 10 000 zł oraz przyznał od PINB sumy pieniężne na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. na rzecz U. Z. w wysokości 3000 zł i na rzecz S. M. kwotę 2000 zł. Tak więc przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Bełchatowie dotyczące wniosku skarżącego z dnia 15 marca 2007 r. zostało po raz ostatni ocenione przez sąd wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2016 r., a nie - jak sugeruje skarżący - wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r. Wprawdzie ocena przewlekłości organu miała miejsce na skutek skargi wniesionej przez U. Z., ale nie zmienia to faktu, że organ został z tego tytułu ukarany nałożoną grzywną. W ocenie sądu brak przyznania tym wyrokiem rekompensaty w postaci sumy pieniężnej dla skarżącego z tytułu przewlekłości, który składał wówczas skargę na bezczynność, nie może powodować po raz kolejny oceny "przewlekłości" organu za okres, który podlegał już ocenie przez sąd we wskazanej wyżej sprawie. Doprowadzałoby to bowiem niejako do podwójnego karania organu za tę samą przewlekłość. A należy mieć na uwadze, że przepisy dotyczące bezczynności i przewlekłości mają na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organu do podejmowania czynności w terminach zgodnie z obowiązującymi przepisami, natomiast możliwość ubiegania się przez stronę o uzyskanie rekompensaty w postaci sumy pieniężnej jest już rzeczą wtórną. Sąd podkreślił, że wyrok w sprawie II SAB/Łd 113/16, którym oceniona została przewlekłość organu do dnia wyrokowania, czyli do dnia 30 sierpnia 2016 r., został wraz z prawomocnym wyrokiem zwrócony organowi w dniu 17 listopada 2016 r. Jest to istotne z punktu widzenia art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Z dalszej analizy sprawy wynika, że już w dniu [...] listopada 2016 r. PINB w Bełchatowie wydał decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przy czym sąd w niniejszej sprawie nie dokonuje oceny merytorycznej tego aktu. Może jedynie stwierdzić, że tym samym stan przewlekłości ustał. Dla wyniku niniejszej skargi ma ponadto znaczenie okoliczność związana z brakiem działań dotyczących nie podejmowania czynności obejmujących przekazanie odwołań od wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., o czym skarżący S. M. pisze w przedmiotowej skardze. Kwestia związana z nieprzekazywaniem odwołań (pomimo monitów) wraz z aktami do organu II instancji, a więc typowa bezczynność, była już przedmiotem skargi na bezczynność PINB w Bełchatowie wniesionej do WSA w Łodzi w dniu 3 kwietnia 2017 r. przez S. M. i U. Z. Została ona zakończona przez sąd wydaniem w dniu 14 czerwca 2017 r. postanowienia w sprawie II SAB/Łd 116/17 odrzucającym skargę wobec nieuzupełnienia jej braków formalnych. Natomiast analiza nadesłanych akt administracyjnych dowodzi, że organ II instancji po rozpatrzeniu odwołań od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2016 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ten, stosując się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu decyzji w dniu [...] maja 2017 r., zwrócił się do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta Bełchatów o nadesłanie stosownej dokumentacji. Pismem z tej samej daty wystosowanym w trybie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił jednocześnie strony o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Łodzi z dnia 27 lipca 2017 r. wniósł S. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich nie zastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego i poczynienie błędnych ustaleń stanu faktycznego i w konsekwencji oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przewlekłość postępowania organu miała miejsce w momencie wniesienia skargi; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji istnienia okoliczności przemawiających za stwierdzeniem przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB w Bełchatowie i tym samym za uwzględnieniem skargi, jak i zasądzeniem na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie wypełniają przesłanki określonej w art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., na co zwrócił uwagę Sąd I instancji termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W przedmiotowej sprawie prawomocny wyrok z dnia 30 sierpnia 2016 r. (II SAB/Łd 113/16) stwierdzający, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wraz z aktami sprawy został zwrócony do organu w dniu 17 listopada 2016 r. Natomiast już w dniu [...] listopada 2016 r. PINB w Bełchatowie wydał decyzję merytoryczną. W takiej sytuacji nie można mówić o prowadzeniu przez ten organ przewlekłego postępowania. Należy podkreślić, że podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja, iż sprawa o sygn. akt II SAB/Łd 113/16 dotyczyła jedynie U. Z., a wydany w tej sprawie wyrok nie obejmował skargi S. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia przy ocenie przewlekłości postępowania organu. Przewlekłość postępowania można odnosić jedynie do kwestii czasu prowadzenia sprawy, zmierzającego do załatwienia jej merytorycznie, a nie oddzielnie co do każdej ze stron. Wiąże się ona z przedmiotem sprawy a nie z uprawnieniami każdej ze stron. Dodatkowo po uchyleniu przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. decyzji PINB w Bełchatowie z dnia [...] listopada 2016 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję merytoryczną w dniu [...] maja 2017 r. (z zachowaniem 30 dniowego terminu określonego w przepisach k.p.a. ponieważ decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. doręczono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie w dniu 28 kwietnia 2017 r.) Dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. Należy w całej rozciągłości zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku (s. 7), że nie można karać organu wielokrotnie za przewlekłość postępowania dotyczącą tego samego okresu. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. należy podkreślić, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika też na czym by miało polegać naruszenie w/w przepisów k.p.a., skoro nie kwestionuje się konkretnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.