II OSK 2079/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Centrum B. Ż. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1042/09 w sprawie ze skargi Centrum B. Ż. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1042/09 w sprawie ze skargi Centrum Biurowego Ż. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił Centrum Biurowemu Ż. Sp. z o.o. w Warszawie pozwolenia na budowę instalacji wentylacji i klimatyzacji w budynku biurowym przy ul. Ż. w Warszawie, na działce nr ew. [...] Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "W" domagała się wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania. Organ stwierdził, że podnoszone przez Spółdzielnię zarzuty odnoszą się do wykonania prac budowlanych niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i mogą one być przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego oraz ochrony środowiska. Jednakże nie stanowią one podstawy do wznowienia postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "W". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa decyzja narusza prawo. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka Centrum Biurowe Ż. zarzucając organowi naruszenie art. 28, art. 148 § 1 i 2 i art. 149 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że w sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a wnioskodawca stwierdza, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, to weryfikacja takiego twierdzenia następuje już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero po wznowieniu takiego postępowania organ ma prawo przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału i sprawdzić czy faktycznie wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżąca Spółdzielnia w swoim wniosku jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę instalacji wentylacji i klimatyzacji w budynku biurowym przy ul. Ż. zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. Zatem weryfikacja tego twierdzenia powinna mieć miejsce w toku postępowania prowadzonego po wznowieniu postępowania. Sąd wskazał, że właściwą formą rozstrzygnięcia zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do istoty sprawy będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Jeżeli organ administracji doszedłby do przekonania, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że wnioskodawca nie ma przymiotu strony, to winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka Centrum Biurowe Ż. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów według norm przepisowych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, 2) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie. W skardze kasacyjnej podniesiono, że aby dany podmiot został uznany za stronę postępowania administracyjnego musi on wskazać przepis prawa materialnego, na podstawie którego ma prawo żądać czynności organu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w rozpatrywanym wniosku Spółdzielnia Mieszkaniowa "W" nie wykazała istnienia swojego interesu prawnego, a więc nie przysługuje jej status strony postępowania. W konsekwencji nie mogła ona domagać się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Ponadto wskazano, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej Spółdzielnia Mieszkaniowa "W" wiedziała o toczących się pracach w związku z montażem instalacji klimatyzacyjno-wentylacyjnej przynajmniej od 7 maja 2008 r. Zatem przedmiotowy termin nie został w niniejszej sprawie zachowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w aspekcie przepisów art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowiącego, że sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami, Sąd nie stwierdził usprawiedliwionych podstaw tychże zarzutów. Należy przede wszystkim podkreślić, czego nie miał na uwadze autor skargi kasacyjnej, że zaskarżona decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana została w trybie postępowania nadzwyczajnego, uregulowanego odrębnymi przepisami. Jest to postępowanie umożliwiające ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym zapadła ta decyzja dotknięte było kwalifikowaną wadą które wylicza enumeratywnie art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego opiera wznowienie postępowania na dwóch przesłankach: a) rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, b) wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowieniowych wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia otwierającego postępowanie. Takie postanowienie o wznowieniu postępowania może być wydane z urzędu lub na wniosek. W związku z treścią zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić podstawowe zasady, których zachowanie stanowi warunek prawidłowo przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, które często sprawia organom problemy. Otóż należy podkreślić, że pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czy wniosek o wznowienie, jeśli taki został złożony, oparty jest na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a., i czy został zachowamy termin do złożenia wniosku określony art. 148 k.p.a., a także czy pochodzi od strony postępowania. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które jeszcze nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Na tym etapie organ bada także, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeśli zaś wniosek oparty jest o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawierający stwierdzenie, że składający wniosek uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w nim pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie dopiero organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać ceny twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że decyzja Wojewody Mazowieckiego uchylająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy była zasadna, bowiem decyzja ta zapadła z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. bez przeprowadzenia pierwszej fazy postępowania, o której mowa na wstępie rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, o której to fazie wyczerpująco wypowiedział się także Sąd pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując na wstępnym etapie oceny, że wnioskodawcy jako stronie zainteresowanej nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na roboty budowlane – mimo iż nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania, które to otwiera postępowanie i umożliwia przeprowadzenie weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy i kontroli czy istotnie zachodzą przyczyny wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Dokonuje się tego w myśl przepisów art. 149 § 2 k.p.a. Gdyby organ na tym etapie doszedł do wniosku, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony, to winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Żadną miarą nie mógł wydać decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. – jak to uczynił. Skoro organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem opisanych wyżej zasad, jej uchylenie przez organ odwoławczy jak wyżej zaznaczono było zgodne z prawem. Także kontrola Sądu pierwszej instancji w pełni uzasadniała oddalenie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego. W świetle powyższych rozważań i wymogów prawnych regulujących postępowanie wznowieniowe, których nie dopełniono przed organem pierwszej instancji, za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej sprecyzowane w pkt 1 i 2. Bez wydania postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. organ nie mógł badać, czy podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania ma przymiot strony zarówno w rozumieniu art. 28 k.p.a. jak i art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane. Ocena Sądu pierwszej instancji w tym przedmiocie jest prawidłowa i nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 28 § 2 prawa budowlanego. Niezasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., skoro organ administracji w ogóle nie dokonał oceny czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd administracyjny dokonuje kontroli co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie prowadzi postępowania dowodowego ani nie dokonuje ustaleń faktycznych. Są to powinności organu. Jeśli decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. została uchylona z przyczyn omówionych wcześniej – organ ten zgodnie z regulacją prawną art. 148 k.p.a. jest zobowiązany przeprowadzić na nowo całe postępowanie wg wskazanych etapów, w tym kwestię terminu z art. 148 § 1 k.p.a. wyjaśnić w pierwszej fazie postępowania równocześnie z kontrolą przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. Bezzasadny także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem wyrok Sądu pierwszej instancji jak i uzasadnienie rozstrzygnięcia odpowiadają wymogom prawnym. Skarga kasacyjna, tj. zarzuty oraz ich uzasadnienie nie korespondują z wyrokiem Sądu pierwszej instancji – który jak zaznaczono na wstępie oceniał decyzję organu odwoławczego wydaną w trybie nadzwyczajnym. Ta okoliczność została pominięta w skardze kasacyjnej, której zarzuty i ich uzasadnienie są formułowane jakby sprawa była rozpatrywana w trybie zwykłym. Przytoczona treść przepisów prawnych jak i powołane do ich brzmienia orzecznictwo nie odnoszą się do decyzji uchylonej przez Wojewodę jako wydanej z naruszeniem przepisów wznowieniowych – co wykazało zarówno postępowanie odwoławcze jak i postępowanie kontrolne Sądu pierwszej instancji. Poprawność rozstrzygnięcia zarówno Wojewody Mazowieckiego jak i oceny prawnej Sądu pierwszej instancji nie podważyły podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej. Uzasadnia to jej oddalenie. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.