II SA/Gl 788/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 997,00 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Prezydent Miasta R. decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał E.S. (dalej strona lub skarżąca) właścicielce nieruchomości stanowiącej działkę nr 1. położonej przy ul. [...] w R. przywrócenie w terminie do dnia [...]r. poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w następstwie uruchomionego z urzędu postępowania dotyczącego magazynowania kabli rur itp. na wskazanej powyżej działce ustalono właściciela tej nieruchomości i zweryfikowano sposób jej wykorzystania z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie przedstawiono wynik oględzin dokonanych z udziałem strony i jej pełnomocnika. W dalszej części przywołano treść pisma z [...]r. oraz przybliżono sposób wykorzystania nieruchomości przez stronę, która jest jednym ze wspólników Spółki, która składa na przedmiotowej nieruchomości wymienione powyżej rzeczy. W konkluzji uznano, że takie wykorzystanie nieruchomości jest sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powoduje znaczne uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Nadto uznano, że przywołany w podstawie prawnej przepis może leżeć u podstaw wydania przedmiotowej decyzji. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M.N. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie dowolnych, nieopartych na zgromadzonym materiale dowodowym oraz niezgodnych ze stanem rzeczywistym ustaleń faktycznych, polegających na błędnym przyjęciu, że na spornej działce prowadzona jest działalność gospodarcza i występuje magazynowanie na niej materiału oferowanego do sprzedaży w ramach prowadzonej działalności i w związku z tym doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki. Wskazano na naruszenie przywołanych przepisów poprzez dokonanie dowolnych, ustaleń w zakresie ustalenia ilości terenu biologicznie czynnego na spornej działce, nadto podniesiono naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 powyższego Kodeksu poprzez brak wyjaśnienia, którym dowodom przyznano moc dowodową, a którym takiej mocy odmówiono. Z ostrożności procesowej wskazano na naruszenie art. 7 i art. 77 przywoływanego Kodeksu poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności, kiedy miało dojść do zmiany zagospodarowania terenu działki oraz jaki był poprzedni sposób zagospodarowania tego terenu. W uzasadnieniu odwołania rozwinięto postawione zarzuty i przedstawiono argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionego odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczono treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mających zastosowanie w sprawie. W ramach tej części uzasadnienia przybliżono również postanowienia obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak również wcześniej obowiązującego. W dalszej części przedstawiono stan faktyczny na spornej nieruchomości opierając się o informacje wynikające z protokołu jej oględzin dokonanych z udziałem strony i jej pełnomocnika. Ustalenia te pozwoliły organowi odwoławczemu uznać, że przedmiotowa działka w większości jest o nawierzchni utwardzonej, w bardzo niewielkim stopniu występuje teren biologicznie czynny i znajdują się na nim bębny z kablami, przy czym organ ten nie dał wiary twierdzeniom strony, że bębny z kablami wykorzystywane są dla utwardzenia nieruchomości pod budowę budynku jednorodzinnego. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez adwokat M.N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej powyższej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie dowolnych, nieopartych na zgromadzonym materiale dowodowym oraz niezgodnych ze stanem rzeczywistym ustaleń faktycznych, polegających na błędnym przyjęciu, że na spornej działce prowadzona jest działalność gospodarcza i występuje magazynowanie na niej materiału oferowanego do sprzedaży w ramach prowadzonej działalności i w związku z tym doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki. Wskazano na naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 powyższego Kodeksu poprzez brak wyjaśnienia, którym dowodom przyznano moc dowodową, a którym takiej mocy odmówiono. Z ostrożności procesowej wskazano na naruszenie art. 7 i art. 77 przywoływanego Kodeksu poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności, kiedy miało dojść do zmiany zagospodarowania terenu działki oraz jaki był poprzedni sposób zagospodarowania tego terenu. W skardze tej wskazano także na naruszenie prawa materialnego, a to art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego interpretację polegającą na przywróceniu stanu poprzedniego już nie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej ze wskazanego przepisu wynika obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, a nie do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze tej wystąpiono o dopuszczenie dowodu z opinii biegłej i załączonej opinii geotechnicznej dotyczącej rozpoznania górnej warstwy gruntu na spornej nieruchomości, na okoliczność, że sporna działka nie została utwardzona. W rozbudowanym uzasadnieniu skargi zawarto argumentację przemawiająca za jej uwzględnieniem. Na okoliczność stawianych tez pełnomocnik skarżącej przywołał stosowne orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieszczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionych zarzutów uznano je za błędne i nie dające podstawę do uwzględnienia skargi. Pełnomocnik skarżącej pismem z 16 listopada 2020 r. podtrzymał wniesioną skargę jak również podkreślił, że w trakcie oględzin spornej nieruchomości nie stwierdzono wykonywania na niej pracy przez pracowników firmy "A", a także sprzęt należący do wskazanej firmy. Nadto podniesiono, że grunt na przedmiotowej działce jest biologicznie czynny i na tę okoliczność przedłożono stosowne opinie biegłych. Z kolei pismem z 19 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącej dołączył odpis decyzji organu pierwszej instancji z [...]r. o umorzeniu postępowania w sprawie wykonywania robót budowlanych na spornej działce związanych z realizacją utwardzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywoływanej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa skarga rozpoznana została w trybie przewidzianym art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, z powodów sygnalizowanych przez pełnomocnika skarżącej, jednakże przy innym rozłożeniu akcentów. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że rozstrzygnięcie organu administracji nakładające na adresata działań tego organu musi spełniać określone wymogi, a w szczególności musi ono nadawać się do wyegzekwowania w ramach ewentualnego postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy adresat działania organu administracji nie będzie chciał w sposób dobrowolny samodzielnie wykonać nałożony na niego obowiązek. Sentencja rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji utrzymana w mocy przez organ odwoławczy brzmi w ten sposób, że nakazuje się właścicielce spornej nieruchomości przywrócenie w określonym terminie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym położona jest sporna działka. W uzasadnieniu tej decyzji przybliżono postanowienia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazano, że sporna nieruchomość położona jest na terenach oznaczonych w planie jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zieleń urządzona i ciąg pieszo-jezdny. Sentencja decyzji organu pierwszej instancji jest tak skonstruowana, że w praktyce trudno jest w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych kontrowersji ustalić ciążący na skarżącej obowiązek. Tak sformułowana sentencja skutkuje tym, że częściowo zasadny staje się zarzut skargi naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie podnosi się w skardze, że stosownie do postanowień art. 59 ust. 3 pkt 2 powoływanej ustawy przywrócenie stanu poprzedniego nieruchomości nie może polega na nakazie dostosowania nieruchomości do stanu przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Oznacza to, że prawidłowa sentencja decyzji nakładającej ten obowiązek winna wskazywać sposób zagospodarowania nieruchomości, który ma być przywrócony. W konsekwencji uznać należy, że wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało pływ na wynik sprawy. W skardze do tutejszego Sądu skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, że organy te dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych. Tak sformułowany zarzut w ocenie składu orzekającego nie jest trafny, ponieważ wbrew twierdzeniom podnoszonym w skardze powyższe organy w sposób rzetelny ustaliły stan występujący na spornej nieruchomości. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że na nieruchomości tej zlokalizowana jest duża liczba bębnów z kablami energetycznymi i okoliczność ta wynika także z dokumentacji, którą pełnomocnik skarżącej przekazał do Sądu. Zatem twierdzenia, że nieruchomość ta jest wykorzystywana w sposób zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są całkowicie błędne i sprzeczne ze stanem faktycznym, a argumentacja odnosząca się do motywów ich składowania nie może być uwzględniona i zaaprobowana, ponieważ nie jest logiczna. W skardze podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 107 § 3 w związku z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego polegający na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji bez wskazania, którym dowodom przyznano moc dowodową, a którym odmówiono takiej mocy. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wbrew twierdzeniom skargi organy administracji obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji wskazały, którym dowodom przyznały moc dowodową. W ocenie składu orzekającego dla organów administracji wypowiadających się w tej sprawie kluczową funkcję spełniały wyniki oględzin spornej nieruchomości dokonane z udziałem skarżącej i jej pełnomocniczki. W trakcie tych oględzin poczyniono stosowne ustalenia i nie zostały one w żaden sposób zakwestionowane przez skarżącą oraz jej pełnomocniczkę w trakcie przeprowadzania wizytacji. Późniejsza korespondencja ze strony pełnomocniczki skarżącej zmierza jedynie do podważenia ustaleń poczynionych w trakcie tych oględzin, jednakże przedkładana dokumentacja fotograficzna potwierdza jedynie ustalenia poczynione w trakcie tej czynności procesowej. W świetle tych ustaleń organy administracji obu instancji w sposób poprawny zastosowały wymienione przepisy i nie dopuściły się naruszeń wskazywanych w skardze. Za częściowo zasadny natomiast uznać należy zarzut sformułowany w pkt 3 skargi, a mianowicie ten, że organy nie wyjaśniły wcześniejszego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Jak podkreślono zarzut ten uznano za częściowo zasadny, ponieważ organy administracji publicznej dołączyły do akt administracyjnych zdjęcia z lat wcześniejszych, jednakże organy te nie dokonały prawidłowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ramach postępowania prowadzonego przed tutejszym Sądem pełnomocniczka skarżącej przedłożyła dwie opinie oraz decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie dokumentacja ta nie może być brana pod uwagę, ponieważ nie jest związana z istotą przedmiotowego postępowania, które ukierunkowane jest na sposób zagospodarowania spornej nieruchomości. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustali sposób zagospodarowania nieruchomości przed zmianami dokonanymi przez skarżącą, a następnie stosownie do dokonanych ustaleń podejmie rozstrzygnięcie mając na uwadze wskazania zamieszczone w niniejszym orzeczeniu. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 200 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. ec