I OW 163/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu Goleniowskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Goleniowskim a Miastem Gorzów Wielkopolski w przedmiocie wskazania podmiotu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci D. i F. S. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Miasto Gorzów Wielkopolski jako właściwe w sprawie. 2 UZASADNIENIE Wnioskiem z 23 czerwca 2020 r. Starosta Goleniowski wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta Gorzów Wielkopolski w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci: D. i F. S. w pieczy zastępczej. Starosta wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Gorzów Wielkopolski jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z [...] listopada 2019 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w G. orzekł o udzieleniu M. P. zabezpieczenia w ten sposób, że umieścił małoletniego F. S. (ur. 20 stycznia 2003 r.) oraz małoletnią D. S. (ur. 3 lutego 2008 r.) w spokrewnionej rodzinie zastępczej w osobie M. P., zam. przy ul. Z. w M. oraz ustalił miejsce pobytu ww. małoletnich przy M. P. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania i przystąpienia do wykonania orzeczenia. Decyzjami z [...] grudnia 2019 r. M. P. przyznano od [...] listopada 2019 r. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania ww. dzieci w kwocie po 694 zł miesięcznie. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w G. pozbawił matkę dzieci - I. P. władzy rodzicielskiej nad ww. małoletnimi dziećmi i umieścił je w rodzinie zastępczej w osobie M. P.. Starosta ustalił, że D. i F. S. są dziećmi I. i P. P.. Ojciec dzieci zmarł w 2014 r., a faktyczną opiekę nad dziećmi sprawowała matka. Matka z dziećmi posiadała stały adres zamieszkania przy ul. Z. w M. w Powiecie G.. Od stycznia 2016 r. do czerwca 2019 r. wszyscy nieprzerwanie mieszkali w domu w G. przy ul. O.. Obecnie I. P. nie wynajmuje już ww. domu, a jej miejsce pobytu jest nieznane. Od 1 lutego 2016 r. do 31 sierpnia 2018 r. D. S. była uczennicą szkoły podstawowej w Gorzowie Wielkopolskim, a w F. S. uczęszczał do tej szkoły od 1 lutego 2016 r. do 19 czerwca 2019 r. I. P. nie otrzymywała wsparcia z pomocy społecznej i nie pobierała świadczeń rodzinnych. W maju 2019 r. matka nagle pozostawiła dzieci bez opieki. Dziećmi zaopiekowała się ich babcia M. P.. Po zakończeniu roku szkolnego zabrała je do swojego domu w M.. Babcia dzieci wystąpiła wówczas z wnioskiem o ustanowienie jej rodziną zastępczą. Pismem z 30 grudnia 2019 r. Starosta Goleniowski przesłał do Gorzowskiego Centrum Pomocy Rodzinie projekty porozumień w sprawie umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej oraz warunków ich pobytu i wysokości wydatków na opiekę i wychowanie dzieci. Następnie do 17 kwietnia 2020 r. organy administracji wymieniały się pismami w kwestii uzupełnienia dokumentacji sprawy. Pismem z 11 maja 2020 r. Gorzowskie Centrum Pomocy Rodzinie poinformowało wnioskujący organ, że zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 821 ze zm.) właściwym w sprawie jest Powiat Goleniowski, bowiem przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej zamieszkiwały one u babki w M.. Zdaniem Starosty Goleniowskiego w przedmiotowym stanie faktycznym możliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania dzieci D. i F. S. przed umieszczeniem w pieczy zastępczej. W okresie od stycznia 2016 r. do 2019 r. centrum życiowym ich matki oraz pozostających pod jej opieką dzieci był G. Bez znaczenia jest fakt zamieszkiwania przez dzieci w M. bezpośrednio przed wydaniem przez Sąd Rejonowy w G. postanowienia z [...] listopada 2019 r. o umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej u babki. Miejscem zamieszkania dzieci pozostających pod władzą rodzicielską jest bowiem miejsce zamieszkania rodziców, albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej – w okolicznościach niniejszej sprawy I. P.. W sprawie możliwe jest zastosowanie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i wskazanie Prezydenta Miasta Gorzów Wielkopolski jako organu właściwego. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego wniósł o wskazanie Powiatu Goleniowskiego jako właściwego w sprawie. Podał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że dzieci do czasu wydania postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] listopada 2019 r. przebywały na terenie Powiatu Goleniowskiego, gdzie były zameldowane od urodzenia wraz ze swoją matką i babcią pełniącą obecnie funkcję rodziny zastępczej dla tych dzieci. Sąd opiekuńczy postanowieniem z [...] lutego 2020 r., sygn. akt [...] pozbawił matkę małoletnich I. P. władzy rodzicielskiej nad nimi oraz umieścił dzieci w rodzinie zastępczej w osobie M. P. zamieszkałej na terenie Powiatu Goleniowskiego. Na wypadek gdyby nie było możliwe ustalenie właściwości powiatu na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy, Prezydent Miasta Gorzów Wielkopolski zwrócił uwagę, że na podstawie art. 191 ust. 2 i 3 ustawy właściwy w sprawie jest Starosta Goleniowski. Małoletni byli bowiem zameldowani na stałe w Powiecie G., na ternie tego powiatu ma też siedzibę sąd, który orzekł o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Goleniowskim a Prezydentem Miasta Gorzów Wielkopolski w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci: D. i F. S. w pieczy zastępczej. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2019 r., poz. 1111 ze zm.) powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. W myśl art. 191 ust. 2 tej ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Dodać należy, że właściwość sądu administracyjnego w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość Starosty Goleniowskiego albo Prezydenta Miasta Gorzów Wielkopolski do ponoszenia wydatków, o których mowa w cytowanych wyżej przepisach, wynika z art. 191 ust. 16 powołanej ustawy w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że umieszczenie małoletnich F. i D. S. po raz pierwszy w pieczy zastępczej, tj. w rodzinie zastępczej M. P., zam. w M. przy ul. Z. Powiat Goleniowski, nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] listopada 2019 r. sygn. akt [...]. Kwestią sporną jest natomiast miejsce zamieszkania ww. małoletnich przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Należało zatem rozważyć czy na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów można ustalić ówczesne miejsce zamieszkania małoletnich. Wskazać należy, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem przy jego ustaleniu należy posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak zatem podkreśla się w piśmiennictwie, dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego z zamiarem takiego przebywania (vide: S. Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985 r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334, a także W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r. sygn. akt III CZP 76/93, PS 1995, nr 3, s. 86 – 87). Stosownie do art. 26 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2). Z akt sprawy wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi F. i D. S. - do czasu umieszczenia ich w rodzinie zastępczej, należało do ich matki I. M.. Ojciec dzieci zmarł w 2014 r. Przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej, w okresie od stycznia 2016 r. do 2019 r. matka dzieci I. P. mieszkała wraz pozostającymi pod jej opieką małoletnimi dziećmi F. i D. S. w Gorzowie Wielkopolskim i tam mieściło się jej centrum życiowe, a dzieci uczęszczały tam do szkoły. Skoro, wobec śmierci ojca dzieci w 2014 r., wyłącznie matce dzieci przysługiwała władza rodzicielska nad nimi, to zgodnie z art. 26 § 1 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania małoletnich dzieci – F. i D. S., pozostających pod władzą rodzicielską ich matki był Gorzów Wielkopolski. W Gorzowie Wielkopolskim mieściło się centrum życiowe małoletnich. Bez znaczenia w sprawie, w związku z treścią art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i art. 26 § 1 k.c. jest fakt zamieszkiwania przez dzieci bezpośrednio przed umieszczeniem w rodzenie zastępczej u ich babci M. P. w M., w Powiecie G., skoro bezpośrednio przed wydaniem przez Sąd Rejonowy w G. postanowienia z [...] listopada 2019 r. o umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej u babci - M. P., nie przysługiwała jej, co jest oczywiste, władza rodzicielska nad nimi. Miejscem zamieszkania dzieci pozostających pod władzą rodzicielską jest bowiem miejsce zamieszkania rodziców, albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej – w okolicznościach niniejszej sprawy - I. P.. W tej sytuacji w sprawie ma zastosowanie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, co uzasadnia wskazanie Miasta Gorzów Wielkopolski jako organu właściwego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, orzekł jak w postanowieniu.