II OSK 2197/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i postanowień zawartego w skardze kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 384/20 w sprawie ze skargi C. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...]. 2 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 384/20 oddalił skargę C. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku C. K. wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] nakazującej Z. K. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego, położonego w J. przy ulicy B., a także wstrzymanie wykonania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] grudnia 2019 r. [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...]. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania ww. aktów, skarżący kasacyjnie wskazał, że brak tego środka prowadzi do wystąpienia znacznej szkody, a także spowoduje nieodwracalne skutki w tym otwiera drogę do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania egzekucyjnego. Powyższe będzie skutkować bezprzedmiotowością niniejszego postępowania, a nadto może doprowadzić do naruszenia konstrukcji budynku. Z przedłożonej do akt postępowania ekspertyzy budowlanej wynika, że brak wykonania przez Z. K. prac w przedmiotowym budynku mógł doprowadzić do stanu zagrożenia katastrofą budowlaną, skutkującą niekontrolowanym zawaleniem ścian. Rozbiórka zamieszkałego budynku spowoduje, iż przestanie on pełnić swą funkcję, a mając na uwadze nieodwracalność tychże działań, skarga stanie się bezprzedmiotowa. Wykonanie decyzji w przedmiocie rozbiórki zagrozi zdrowiu i życiu osób, zamieszkujących w budynku (to jest rodzinie skarżącego i jego samego), pozbawi budynek dachu, zagrozi integralności budynku a także doprowadzi do nieodwracalnych skutków i wyrządzenia znacznej szkody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W powołanym przepisie mowa jest nie tylko o możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, ale także aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Oznacza to, że przedmiotem ochrony tymczasowej może być nie tylko zaskarżony akt, lecz także inne akty wydane wcześniej z tym jednak warunkiem, że mieszczą się one "w granicach tej samej sprawy". Kluczowe dla zakresu stosowania normy wywodzonej z art. 61 § 3 p.p.s.a. będzie mieć zatem znaczenie jakie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Przy tak szerokim materialnoprawnym rozumieniu sprawy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 § 3 p.p.s.a. mieści się nie tylko zaskarżona decyzja, ale także decyzja wydana przez organ pierwszej instancji. Co więcej, w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, we wznowionym postępowaniu i w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3, wniosek ten może również dotyczyć decyzji wydanych w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem te postępowania toczą się w tej samej - z punktu widzenia materialnoprawnego - sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie (por. T. Woś [w:], T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 61, WK 2016, Wyd. VI, Lex; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 61, LexisNexis 2011, Wyd. V, Lex). W rozpoznawanej sprawie skarga C. K. wniesiona została od postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...], utrzymującego w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...], którym odmówiono - na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] nakazującą Z. K. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego, położonego w J. przy ulicy B. Mając na uwadze tak zakreślony przedmiot niniejszej sprawy stwierdzić należało, że decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym oraz postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonym postanowieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odnosił się bowiem do kwestii nałożenia na Z. K. określonych obowiązków, a jedynie stwierdził, że istnieją przeszkody prawne do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest zatem tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w niniejszym postępowaniu. Wobec tego wniosek skarżącego kasacyjnie złożony w tym przedmiocie podlegał oddaleniu. Odnosząc się zaś do wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...], wskazać należy, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji administracyjnej) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Postanowienie to nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Jest to rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, nie nadaje się do wykonania, wobec tego nie stwarza zagrożeń dających podstawę do wstrzymania jego wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 3