I SA/Ol 599/20

SENTENCJA Dnia 18 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi spółki A na informację Agencji Rozwoju Regionalnego Spółka Akcyjna z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę. UZASADNIENIE I SA/Ol 599/20 Uzasadnienie A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "strona", "skarżąca", "Spółka", "wnioskodawca") "[...]" r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa W. na lata 2014 – 2020 w ramach konkursu Osi priorytetowej – "[...]" Celem projektu badawczo-rozwojowego dotyczącego Y. było nawiązanie współpracy z jednostką badawczo-rozwojową, zakup usług badawczo-rozwojowych od jednostki badawczo-rozwojowej, zaprojektowanie, wykonanie i wdrożenie Y. w innowacyjnej technologii mineralnych materiałów kompozytowych. Wniosek przeszedł pozytywnie weryfikację warunków formalnych i został przedłożony do oceny formalno-merytorycznej. W wyniku oceny merytorycznej Komisja Oceny Projektów stwierdziła, że wniosek nie spełnia kryteriów obligatoryjnych merytorycznych zerojedynkowych: numer 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" oraz numer 8 "Trwałość projektu". Informując stronę o negatywnej ocenie projektu, w uzasadnieniu pisma z "[...]"r. wskazano, że na podstawie analizy wniosku i biznesplanu oraz wyjaśnień strony z "[...]" r. dotyczących sfinansowania wkładu własnego, uznano, że wnioskodawca nie posiada potencjału finansowego do zrealizowania projektu. Wskazano, że wnioskodawca nie posiada wystarczających środków finansowych na pokrycie wkładu własnego, a zaplanowana w projekcie pożyczka jest niewiarygodna z uwagi na możliwości pożyczkowe potencjalnego pożyczkodawcy. W związku z powyższym IP poinformowała, że na podstawie § 11 ust. 24 Regulaminu konkursu projekt otrzymał negatywną ocenę na etapie oceny merytorycznej z powodu niespełnienia opisanych kryteriów. W proteście od powyższej informacji strona zarzuciła naruszenie ustawy wdrożeniowej, w szczególności rzetelności i równości oceny. Wskazała, że pożyczkodawcy jednoznacznie twierdzą, że są w stanie udzielić pożyczki zarówno stronie jak i innym podmiotom. Natomiast oceniającym wniosek zarzuciła niezrozumienie zasad funkcjonowania rachunków bankowych i sald. Podkreśliła, że niezasadnie przyjęto, że wnioskodawca dla trzech różnych projektów przedstawił to samo saldo, gdyż dla trzech projektów przedstawione zostały salda z różnych okresów czasu. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. (dalej: "IP", "Instytucja" lub "organ") w piśmie z "[...]"r. poinformowała wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu, podtrzymując argumentację zawartą w informacji o negatywnej ocenie projektu. Stwierdziła, że nie jest możliwe uzyskanie dofinansowania przez projekt. Wnioskodawca przedstawił wyciągi bankowe od ewentualnych pożyczkodawców i został wezwany do przedłożenia historii wskazanych rachunków bankowych za okres od "[...]" do "[...]"r. Ponieważ pożyczkodawcy odmówili okazania historii rachunków dokonano ponownej weryfikacji złożonych dokumentów aplikacyjnych celem ustalenia możliwości finansowych spółki do zrealizowania projektu. Podkreślono, że wnioskodawca został wezwany do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie przez pożyczkodawcę kwoty "[...]" zł. Wnioskodawca okazał wyciągi bankowe pożyczkodawców na łączną kwotę "[...]" zł. Organ uznał te środki za niewystarczające na sfinansowanie projektu, gdyż pożyczkodawcy te same środki wskazali do sfinansowania innych projektów, które będą realizowane w tym samym czasie i gdzie łączny wkład własny wynosi "[...]" zł. Co do zarzutu niezrozumienia zasad rachunków i sald bankowych wskazano, że z analizy wyciągów bankowych jednoznacznie wynika, że występujące różnice wskazane przez wnioskodawcę w przedłożonych w różnych datach wyciągach bankowych, świadczą o wypływie środków pieniężnych i dlatego uznano kryterium merytoryczne ogólne (obligatoryjne) zerojedynkowe nr 8 "trwałość projektu" za niespełnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą informację strona wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Zdaniem strony naruszono w szczególności art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 7, art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217; dalej jako "ustawa wdrożeniowa") poprzez dowolną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu na etapie oceny formalno-merytorycznej w zakresie kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) numer 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" oraz numer 8 "Trwałość projektu"; W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie projektu, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Na uwadze należy mieć, że pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpują źródeł prawa, o których mowa w Konstytucji RP (wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe powołane orzeczenia sądowe). Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 110/10; z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10). W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania). W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, instytucja zarządzająca krajowym albo regionalnym programem operacyjnym może wydawać wytyczne dotyczące kwestii szczegółowych dla danego programu operacyjnego, zwane dalej "wytycznymi programowymi", zgodne z wytycznymi horyzontalnymi. Ponadto stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art.37 ust.2, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (wyroki NSA: z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16, z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17, z 22 marca 2017r., sygn. akt II GSK 339/17). Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 7 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Szczegółowe zasady oceniania wniosków o dofinansowanie w konkursie, w którym brała udział strona skarżąca, określał Regulamin konkursu nr "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 1 Inteligentna gospodarka W. Działanie 1.2 Innowacyjne firmy Poddziałanie 1.2.2 Współpraca biznesu z nauką. Regulamin wraz z dokumentacją konkursową zamieszczony jest na stronie internetowej IP, RPO oraz Portalu Funduszy Europejskich (§ 1 ust. 2 Regulaminu). Zgodnie z § 1 ust. 3 Regulaminu przystąpienie do konkursu jest równoznaczne z akceptacją przez wnioskodawcę jego postanowień. Strona miała obowiązek zapoznania się z warunkami uczestnictwa w konkursie, w celu oceny własnego potencjału aplikacyjnego, w tym możliwości spełnienia kryteriów oceny projektu. W przypadku wątpliwości dopuszczono możliwość zwrócenia się o uzyskanie informacji i wyjaśnień do IP stosownie do § 17 Regulaminu. W § 11 Regulaminu określono sposób dokonywania oceny wniosków, wskazując m.in. w ust. 1, że wnioski o dofinansowanie projektów, które pozytywnie przeszły weryfikację wymogów formalnych są poddawane ocenie formalno-merytorycznej. Ocena ta jest oceną kilkustopniową (ust. 7). W trakcie oceny kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) dopuszcza się uzyskanie dodatkowych wyjaśnień/informacji od wnioskodawcy (ust. 18). W przypadku konieczności uzyskania dodatkowych wyjaśnień/informacji, wnioskodawca zobowiązany jest do ich dostarczenia w terminie 21 dni od dnia następującego po dniu wysłania drogą elektroniczną na adres e-mail wskazany przez wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie pisma informującego o konieczności złożenia dodatkowych wyjaśnień/informacji (ust. 20). Niespełnienie co najmniej jednego z kryteriów merytorycznych - ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) powoduje negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu (ust. 24). Przystępując do konkursu w niniejszej sprawie, strona skarżąca zaakceptowała jego zasady (§ 1 ust. 3 Regulaminu), przy czym wyraźnego podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie może być kwestia prawidłowości zapisów Regulaminu. Kontrola ta obejmuje zbadanie, czy w toku oceny projektu doszło do naruszenia przez organ zasad oceny wynikających z ustawy wdrożeniowej, SZOOP oraz Regulaminu konkursu. Dokonana w niniejszej sprawie ocena projektu wnioskodawcy w zakresie zaskarżonych kryteriów została przeprowadzona na podstawie zapisów Karty z definicjami kryteriów wyboru projektów wraz z warunkami formalnymi (załącznik nr 11 do Regulaminu, dalej Karta z definicjami) oraz w oparciu o Listę sprawdzającą do weryfikacji kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) wyboru projektów konkursowych (załącznik nr 8 do Regulaminu, dalej Lista sprawdzająca). W Karcie z definicjami określono, że w ramach kryterium nr 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" weryfikowana jest możliwość uzyskania dofinansowania na podstawie analizy wniosku i studium wykonalności/ biznes planu. W ramach tego kryterium analizowane będą aspekty finansowo-ekonomiczne projektu, jego dochodowość, etapy, kwalifikowalność VAT, harmonogram rzeczowo-finansowy, rodzaje i wysokość planowanych kosztów, analiza ekonomiczna. W Liście sprawdzającej zdefiniowano ww. kryterium poprzez zestaw pytań szczegółowych (pomocniczych). W przypadku gdy odpowiedź na wszystkie pytania dotyczące spełnienia tego kryterium będzie pozytywna uznaje się je za spełnione. W ramach kryterium nr 8 "Trwałość projektu" weryfikowany jest potencjał instytucjonalny wnioskodawcy i/lub partnerów do realizacji projektu, tj. czy posiada lub dostosuje strukturę organizacyjną i procedury zapewniające sprawną realizację projektu. Ponadto weryfikowane jest, czy wnioskodawca i/lub partnerzy (jeśli dotyczy) posiada potencjał kadrowy do realizacji projektu (posiada zespół projektowy lub go stworzy – adekwatny do zakresu zadań w projekcie umożliwiający jego sprawne zarządzanie i realizację), a także potencjał finansowy do realizacji projektu (czy wnioskodawca dysponuje środkami na realizacje projektu lub ma możliwość ich pozyskania: wskazał źródła finansowania projektu). W zakresie zaskarżonego kryterium należało odpowiedzieć m. in. na następujące pytania: - Czy Wnioskodawca i/lub partnerzy (jeśli dotyczy) posiada potencjał finansowy do realizacji projektu (dysponuje środkami na realizacje projektu lub ma możliwość ich pozyskania: wskazał źródła finansowania projektu)? - Czy Wnioskodawca wyczerpująco opisał i uzasadnił źródła finansowania własne oraz czy są one wystarczające do sfinansowania kosztów projektu podczas jego realizacji, a następnie eksploatacji? Jeżeli nie, czy podano źródła pokrycia deficytu? Brzmienie powyższych unormowań jednoznacznie wskazuje na konieczność wykazania przez Wnioskodawcę posiadania środków niezbędnych do sfinansowania wkładu własnego na realizację Projektu już we wniosku o dofinansowanie projektu. Zauważyć należy, że w Instrukcji wskazano jedynie przykładowe dokumenty, którymi można uprawdopodobnić posiadanie środków finansowych na realizację projektu. Wymienienie przykładowych rodzajów dokumentów potwierdza użycie na końcu listy przykładów słowa "inne". Oznacza to, że Instrukcja zakłada otwarty katalog takich dokumentów. Instrukcja w żadnej mierze nie wprowadza więc ograniczeń zamkniętego katalogu dokumentów, które należy dostarczyć w przypadku finansowania inwestycji z pożyczki. Ponadto brzmienie powyższych unormowań wskazuje, że dokonuje się analizy sytuacji finansowej wnioskodawcy, w oparciu o przedłożone dokumenty. Podkreślić należy, że przedstawienie deklaracji zawarcia umowy pożyczki czy też nawet już zawartej umowy pożyczki nie jest wystarczającym uprawdopodobnieniem posiadania środków finansowych na wykonanie projektu w przypadku gdy pożyczkodawca nie jest profesjonalnym podmiotem finansowym. Skoro w dokumentacji konkursowej wskazano, że należy wykazać wszystkie źródła finansowania projektu oraz przedstawić źródła potwierdzające możliwość pozyskania tych źródeł, strona winna mieć wiedzę, że samo zawarcie umowy pożyczki czy wskazanie takiej możliwości nie wystarcza do uprawdopodobnienia, że posiada wymagane środki pieniężne. Strona przed przystąpieniem do konkursu, w oparciu o zapisy dokumentacji konkursowej, winna być świadoma, że przedstawiając umowę pożyczki zawartą z nieprofesjonalnym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w obszarze udzielania kredytów/pożyczek i nie pozostających pod nadzorem KNF, eksperci będą dokonywać analizy sytuacji pożyczkodawcy, co do jego zdolności udzielenia pożyczki na podstawie udostępnionych przez wnioskodawcę dokumentów. Aby uznać, że przyszły pożyczkodawca może być uznany za gwaranta sytuacji finansowej wnioskodawcy i prawidłowej realizacji projektu, konieczne są takie dokumenty, z których jednoznacznie będzie wynikać, że pożyczka ta jest możliwa do udzielenia, a więc pewna, realna. Podkreślić należy, że ocena zdolności finansowej każdego wnioskodawcy opiera się na pełnej treści dokumentacji projektowej, w tym dokumentacji finansowej przedkładanej w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie. Niniejsza ocena dokonywana jest każdorazowo - i jak to miało miejsce także w przypadku projektu Skarżącej - przez eksperta, o którym mowa w art. 68a ustawy wdrożeniowej (w aktualnym brzmieniu), posiadającego odpowiednią wiedzę i umiejętności specjalistyczne w tym obszarze. Samo tworzenie metodologii oceny w Regulaminie konkursu prowadziłoby do niedopuszczalnej ingerencji w warsztat takiego eksperta, a także mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której z powodów regulaminowych ocena nie mogłaby być prowadzona z uwagi na nieprzewidzenie procedury dla nietypowych stanów faktycznych. Z RPO 2014- 2020 tworząc ramy regulaminowe nie jest w stanie przewidzieć wszystkich możliwości zaprojektowania źródeł finansowania projektów. Wskazać również należy, że ewentualne ograniczenie do enumeratywnie określonych źródeł finansowania mogłoby być uznane za naruszenie zasady równego traktowania wnioskodawców. Reasumując stwierdzić należy, że organ dokonał rzetelnej oceny zarówno zarzutów jak i argumentacji zawartej w uzasadnieniu protestu. Rozpatrując protest strony, zweryfikowano prawidłowość pierwotnej oceny projektu zarówno w zakresie kryteriów, jak i zarzutów strony. Z uzasadnienia zaskarżonej informacji w sposób jednoznaczny wynika jakie były powody uznania spornego kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 8 "Trwałość projektu" za niespełniony i strona w sposób jednoznaczny otrzymała informację wskazującą na powody, które legły u podstaw negatywnej oceny protestu. Organ w tym zakresie oparł swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych postanowieniach dokumentacji konkursowej oraz przepisach ustawy wdrożeniowej. Za nieskuteczne Sąd uznał zarzuty skarżącej co do prawidłowości uzupełnienia lub poprawienia projektu w myśl § 11 ust.18 Regulaminu. Prawidłowo organ wskazał, że dopuszczalne jest doprecyzowanie czy też występowanie o kolejne wyjaśnienia, gdy wymaga tego ocena merytoryczna, chociażby z uwagi, że uzupełnienia merytoryczne mogą powodować kolejne zapytania ze strony eksperta. Niezasadny jest również zarzut strony co do wezwania o uzupełnienie wniosku na etapie rozpatrywania protestu drogą mailową. Skarżąca nie była wzywana do uzupełnienia formalnego protestu, ale do złożenia wyjaśnień na etapie ponownego rozpatrywania protestu czyli ponownej oceny przez innego eksperta. Takie wezwanie zgodnie z zapisami § 11 ust.18 Regulaminu następuje drogą elektroniczną na adres mailowy wskazany przez wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie. Sąd nie podzielił również zarzutów strony co do naruszenia terminu oceny formalno- merytorycznej. Jak wskazał organ zgodnie z ustawą z 3 kwietnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem stanu epidemiologicznego COVID-19 w 2020r. możliwe było wydłużenie terminów na uzupełnieni wniosków o dofinansowanie. Instytucja Organizująca Konkurs przedłużyła terminy na uzupełnienia z 7 do 21 dni, tym samym przesunięciu uległ 70-cio dniowy termin przeprowadzenia oceny wniosku. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze nieprawidłowości w działaniach IZ. Dotyczy to również zarzutów naruszenia przepisów ustawy wdrożeniowej podniesionych w skardze. Wobec niestwierdzenia, aby w związku z oceną projektu dokonaną przez Instytucję Zarządzającą doszło do naruszenia przepisów prawa, na podstawie art. 61 ust.8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalono.