IV SAB/Wr 342/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi K. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2020 oraz 2020/2021 I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie na okres zasiłkowy 2019/2020 miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie na okres zasiłkowy 2020/2021 nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności. UZASADNIENIE Pismem z dnia 15 grudnia 2021 r., nadanym u operatora pocztowego w dniu 10 lutego 2022 r. (wpływ do organu - 15 lutego 2022 r.) skarżący K. T. wywiódł skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci, na okresy zasiłkowe 2019/2020 oraz 2020/2021. Wyżej wskazanemu organowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na tok postępowania, a to: art 7, art. 8, art. 6, art .10, art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a., poprzez brak informowania strony o każdym etapie postępowania, brak zakończenia sprawy w sposób niezwłoczny w sytuacji gdy organ jest zobowiązany do prowadzenia postępowania zgodnie z fundamentalnymi zasadami określonymi w k.p.a. W związku z tym wniósł o zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji w sprawie w ciągu 14 dni od wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie, a także o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa ewentualnie, że organ pozostaje w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Na poparcie skargi między innymi podniósł, że w ślad za pismem z dnia 20 lipca 2020 r. został wezwany przez Wojewodę do uzupełnienia wniosku, mimo że dokumentacja została przedłożona wraz z wnioskiem. Jednakże skarżący czyniąc zadość wezwaniu ponownie złożył dokumenty, o które został wezwany. Kolejno ponownie został w dniu 6 sierpnia 2020 r. wezwany o dostarczenie oświadczenia potwierdzającego aktualną sytuację zawodową matki dzieci, jak i również oświadczenia w zakresie swojej sytuacji zawodowej - co również i w tym przypadku zostało uczynione. Natomiast w związku z kolejnym wnioskiem, zgodnie z postanowieniem wydanym przez B. Ośrodek Pomocy Społecznej i Wsparcia Rodziny poinformowany został, że w dniu 6 czerwca 2021 r. komplet dokumentów został przesłany do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu, również po uzupełnieniu dokumentów zgodnie z wezwaniem uczynionym w dniu 19 maja. Od daty dokonania ostatniej czynności upłynęło przeszło 8 miesięcy (w drugiej sprawie) a rok i 5 miesięcy w sprawie odnośnie do zasiłku za lata 2019/2020 r. Do dnia złożenia niniejszej skargi skarżący oczekiwał bezskutecznie na wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi, wnosząc o oddalenie skargi, Wojewoda przyznał, że sprawa została załatwiona później niż to wynika z przepisów prawa, niemniej jednak jednocześnie zwrócił uwagę, że opóźnienie w załatwieniu wniosku nie wynikało z lekceważenia strony, czy braku woli załatwienia sprawy, lecz z obiektywnych przyczyn związanych z ilością spraw załatwianych przez Wojewodę (np. w 2021 r. wydano ponad 25000 rozstrzygnięć) oraz obniżonej absencji pracowników z powodu apogeum pandemii Covid-19. Wojewoda powołał się także na ogólne trudności kadrowe organu, która w jego ocenie powinna wpływać na to, czy w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Dodał, że w dniu 20 lipca 2020 r. zwrócono się do wymienionego wyżej organu pomocy społecznej na podstawie art. 52 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego o wezwanie wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia wniosku o informacje dotyczące sytuacji zawodowej rodziców dzieci wskazanych we wniosku. Poinformowano, że brak powyższych danych uniemożliwia rozpatrzenie wniosku i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W dniu 1 września 2020 r. wpłynęły do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu oświadczenia wnioskodawcy, z których wynikało, że zarówno on, jak i jego żona są zatrudnieni na terenie Republiki Czeskiej. Następnie skarżący złożył w dniu 4 maja 2021 r. w organie pomocy społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci na okres zasiłkowy 2021/2022. W związku z tym, że ponownie oświadczył, niezgodnie z prawdą, że nikt z członków rodziny nie przebywa za granicą, został zobowiązany przez organ do uzupełnienia wniosku, czego dokonał w dniu 9 czerwca 2021 r. W dniu 21 czerwca 2021 r. wniosek został przekazany Wojewodzie Dolnośląskiemu w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda następnie poinformował, że w dniu [...]r. zostały wydane informacje – nr [...]o przyznaniu świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego na okres od 1 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. oraz od 1 sierpnia 2021 r. do 31 maja 2022 r., nr [...]o przyznaniu świadczenia wychowawczego na okres od 1 lipca 2021 r. do 31 lipca 2021 r. oraz nr [....]przyznająca świadczenie wychowawcze w formie dodatku dyferencyjnego na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. Tym samym organ skonstatował, że postępowania w sprawach skarżącego zostały zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej poniżej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy są również przepisy art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., stanowiące, że jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Na tej podstawie sprawa została rozpoznana w składzie trzyosobowym w trybie uroszczonym. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy Wojewodzie można przypisać bezczynność lub przewlekłość w sprawie z wniosku strony skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci, na okresy zasiłkowe 2019/2020 oraz 2020/2021. Według art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., w sprawach ze skarg na bezczynność oraz na przewlekłość postępowania administracyjnego Sąd obligowany jest do oceny, czy w danych okolicznościach faktycznych doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W razie ustalenia, że takie fakty nastąpiły, sąd jest uprawniony do zobowiązania organu do podjęcia ustawowo wskazanych zadań (§ 1 pkt 1 i 2), a także stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Istotny jest również zapis art. 12 § 1 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, a ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Z kolei przewlekłość postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika z niego, że przewlekłość wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność w rozumieniu wyżej podanym. Jak wynika z lektury akt administracyjnych sprawy oraz stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci na okres 2019/2021 wpłynął wskutek przekazania go przez organ pomocy społecznej do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 19 września 2019 r. Dopiero po około roku, w dniu 20 lipca 2020 r., Wojewoda uznając dokumentację załączoną do wniosku za niekompletną, polecił organowi pomocy społecznej (z powiadomieniem skarżącego) wezwanie strony skarżącej do uzupełnienia wniosku. Stosowne wezwanie doręczono skarżącemu w dacie 13 sierpnia 2020 r. Skarżący uzupełnił dokumenty w dniu 1 września 2020 r. Kolejny wniosek o przedmiotowe świadczenie na okres zasiłkowy 2020/2021, który skarżący złożył w dniu 4 maja 2021 r. do organu pierwszej instancji – po uzupełnieniu w dniu 9 czerwca 2021 r. przez skarżącego na wezwanie tego organu – został przekazany Wojewodzie Dolnośląskiemu w dniu 21 czerwca 2021 r. Działając m.in. na podstawie art. 13a ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.) Wojewoda w dniu 15 lutego 2022 r. sporządził – po dacie nadania skargi przez skarżącego u operatora pocztowego, co nastąpiło 10 lutego 2022 r. – informacje o przyznaniu stronie skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia wychowawczego oraz świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego. Tym samym trzeba przyjąć, że aczkolwiek postępowanie w sprawie zostało zakończone w dniu 15 lutego 2022 r., jednakże na dzień złożenia skargi (10 lutego 2022 r.) organ pozostawał w stanie bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie. Przedstawione bowiem dotąd okoliczności uprawniają Sąd do stwierdzenia, że organ przekroczył wynikający z art. 35 § 3 ustawowy termin załatwienia sprawy oraz działał opieszale przez długi okres nie podejmując żadnych czynności procesowych w sprawie i nie koncentrując ich w czasie. W sprawie niewątpliwie zatem doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 36 k.p.a., a także, do naruszenia zasad z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd w punkcie I wyroku stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w rozpoznaniu wniosków strony skarżącej. Jednocześnie, mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany jest ocenić, czy stwierdzona bezczynność oraz przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa występuje, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest zarazem efektem działań bądź zaniechań organów. Podnoszone przez Wojewodę braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią same w sobie usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności (przewlekłości), wręcz przeciwnie - są jednymi z częstych przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu w postaci np.: trudności w pozyskaniu kadry pracowników, nie mogą, ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19). To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 263/21). Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z 24 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 144/22; z 22 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 793/20). Trzeba zaznaczyć, że w rozpatrywanej sprawie, od czasu przekazania Wojewodzie pierwszego wniosku do załatwienia sprawy upłynął okres około 29 miesięcy a od czasu uzupełnienia wniosku przez skarżącego w dniu 1 września 2020 r. – 17 miesięcy. Tak znaczny okres zwłoki nie może być akceptowalny w świetle reguł efektywnego postępowania. Zatem w zakresie wniosku na okres zasiłkowy 2019/2020 Sąd stwierdził, że bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji), wszakże takiej zależności nie można się już dopatrzyć w odniesieniu do wniosku na okres zasiłkowy 2020/2021, gdyż okres zwłoki organu trwał – odliczając ustawowe 2 miesiące na załatwienie sprawy – około 6 miesięcy i w kontekście utrudnionego procedowania organu spowodowanego pandemią COVID-19 oraz napływu kilkunastu tysięcy wniosków do rozpatrzenia przez Wojewodę – nie może być uznany za nadmierny. Wobec tego w stosunku do tego wniosku bezczynność i przewlekłość organu nie mogą zostać zakwalifikowane jako mające charakter rażącego naruszenia prawa (pkt III sentencji wyroku). W punkcie IV wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem w dniu 15 lutego 2022 r. organ wydał informacje rozstrzygające o uprawnieniu skarżącego do przedmiotowego świadczenia wychowawczego. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze żądania zwrotu kosztów postępowania wypada wyjaśnić, że strona jest ustawowo zwolniona od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych. Tymczasem z treści 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Wobec tego, że strona nie była zobowiązana w sprawie do ponoszenia jakichkolwiek kosztów sądowych, zawarte w skardze żądanie zwrotu poniesionych kosztów postępowania ocenić należało za pozbawione podstawy prawnej.