VI SAB/Wa 41/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. S.A. z siedzibą w [...] na przewlekłość postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na powołanie prezesa zarządu banku 1. stwierdza, że Komisja Nadzoru Finansowego dopuściła się przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku R. S.A. z dnia 30 listopada 2018 r. o powołanie J. P. na stanowisko Prezesa Zarządu Banku; 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku strony, o którym mowa w pkt 1 w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt organowi; 4. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz R.S.A. z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE VI SAB/Wa 41/20 Uzasadnienie Rada Nadzorcza ("Rada") spółki I. S A. z siedzibą w W., działając na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), ("Strona", "Skarżąca", "Bank") złożyła skargę na przewlekłość prowadzonego przez Komisję Nadzoru Finansowego ("KNF") postępowania administracyjnego o sygn. akt [...] oraz [...]. wszczętego w sprawie z wniosku Rady Nadzorczej Banku z [...] listopada 2018 r. ("Wniosek"), w przedmiocie wyrażenia przez KNF, na podstawie art. 22b ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 2357 ze zm.) ("Prawo Bankowe"), zgody na powołanie J. P. ("Nominat") na stanowisko Prezesa Zarządu Banku. Skarżąca wniosła o:zobowiązanie KNF do wydania w terminie jednego miesiąca decyzji merytorycznej kończącej Postępowanie, rozstrzygającej co do istoty sprawę z Wniosku oraz o zasądzenie od KNF, jako strony przeciwnej, kosztów postępowania według norm przepisanych. W stanie faktycznym sprawy, wniosek w trybie art. 22b ust. 1 ustawy – Prawo bankowe został złożony w KNF w dniu [...] grudnia 2018 r., w związku z faktem powołania Nominata uchwałą Rady Nadzorczej z dnia [...] listopada 2018 r. na stanowisko Wiceprezesa Zarządu Banku z jednoczesnym powierzeniem mu pełnienia obowiązków Prezesa Zarządu. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. wniosek został uzupełniony przez Stronę bez wezwania organu, poprzez złożenie zaświadczenia z właściwego Urzędu Skarbowego o braku zaległości podatkowych. Innych braków formalnych wymagających uzupełnienia organ nie stwierdził. Kolejnymi pismami Urząd KNF informował o przesunięciach planowanego terminu zakończenia postępowania. I tak, pismem z dnia [...] lutego 2019 r. organ przedłużył postępowanie do 26 marca 2019 r., uzasadniając ten fakt koniecznością zapewnienia Stronie możliwości skorzystania z kodeksowych uprawnień (z art. 10 k.p.a.); pismem z dnia [...] marca 2029 r. przedłużył do 14 maja 2019 r. uzasadniając to koniecznością wyjaśnienia bieżącej sytuacji kapitałowej Banku, wynikającej z zawiadomień skierowanych przez Zarząd Banku do KNF poza Postępowaniem w trybie ustawy - Prawo bankowe, oraz uwzględnienia w prowadzonych postępowaniach działań i zaniechań Zarządu Banku w tym zakresie, mogących mieć istotny wpływ na ocenę spełniania przez członków tego organu przesłanki rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania Bankiem; pismem z dnia [...] maja przedłużył do 9 lipca 2019 r., co uzasadnił koniecznością uwzględnienia w Postępowaniu oceny pracy Zarządu Banku w aspekcie opracowania aktualizacji planu naprawy Banku w związku ze stratą Banku za 2018r.; pismem z dnia [...] lipca 2019 r. przedłużył do dnia 30 sierpnia 2019 r., co uzasadnił koniecznością uwzględnienia w Postępowaniu oceny pracy Zarządu Banku w aspekcie opracowania aktualizacji planu naprawy Banku w związku ze stratą Banku za 2018 r.; pismem z [...] sierpnia 2019 r. przedłużył do 30 października 2019 r. i co uzasadnił koniecznością uwzględnienia w postępowaniu oceny pracy Zarządu Banku w związku z prowadzoną w dalszym ciągu analizą założeń planu naprawy, w tym również wyników za II kwartał 2019 r.; pismem z [...] października przedłużył do 17 grudnia 2019 r., co uzasadnił koniecznością uwzględnienia w postępowaniu oceny pracy Zarządu Banku w aspekcie opracowania założeń Aktualizacji Planu Naprawy Grupy Kapitałowej Banku (dalej: "APN") oraz "przekazanych w dniu [...] października 2019 r. informacji dotyczących rezygnacji przez fundusz private equity (...) - po przeprowadzeniu badania due diligence w procesie pozyskiwania inwestora finansowego dla Banku - z udziału w potencjalnej transakcji nabycia akcji Banku, mając na względzie trwający proces uzgodnień w przedmiocie zatwierdzenia zaktualizowanego APN; pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. przedłużył do 18 lutego 2020 r., co uzasadnił koniecznością uwzględnienia w postępowaniu oceny pracy Zarządu Banku w aspekcie opracowania założeń APN oraz zakończonego niepowodzeniem procesu pozyskiwania inwestora finansowego dla Banku; pismem z dnia [...] lutego przedłużył do dnia 31 marca 2020 r., co uzasadnił koniecznością uwzględnienia w postępowaniu oceny pracy Zarządu Banku w aspekcie opracowania założeń APN i skuteczności działań podejmowanych w celu poprawy sytuacji ekonomicznej Banku; pismem z dnia [...] marca 2020 r. przedłużył do 30 kwietnia 2020 r., co uzasadnił koniecznością dostosowania prac Urzędu do warunków wprowadzonego w Kraju stanu zagrożenia epidemicznego, a także potrzebą przeprowadzenia pogłębionej analizy rocznego sprawozdania finansowego Banku za 2019 r. W związku z bezskutecznym upływem kodeksowych terminów do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej co do istoty sprawę z Wniosku, Strona (działająca przez Przewodniczącego RN jako osobę składającą Wniosek) - w momencie, w którym od daty jego złożenia upłynęło już ponad 13 miesięcy - wniosła w dniu [...] lutego 2020 r., stosownie do art. 37 § 1 pkt 2, § 3 pkt 2 i § 8 K.p.a., ponaglenie z powodu przewlekłości prowadzenia Postępowania, zwracając się do KNF o niezwłoczne załatwienie sprawy objętej Wnioskiem. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Urząd KNF ustosunkował się do ponaglenia Strony, zaprzeczając, by KNF wykazała się przewlekłością. Stwierdził, że postępowanie nie jest prowadzone dłużej, niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego Banku, w ww. piśmie UKNF, oprócz twierdzeń wskazujących, że Bank znajduje się w trudnej sytuacji ekonomiczno-finansowej, a skuteczność podejmowanych przez Zarząd Banku (kierowany przez Nominata) działań w zakresie poprawy tej sytuacji jest nadal analizowana przez organ nadzoru - nie znalazło się jakiekolwiek odniesienie do okoliczności, wymienionych w uprzedniej korespondencji jako powody wyznaczania kolejnych, coraz odleglejszych terminów zakończenia Postępowania. W szczególności pismo nie wyjaśniło w żaden sposób, które z poszczególnych rodzajów okoliczności zostały już w toku postępowania zbadane, a które nie mogły zostać zbadane w odnośnych terminach, i dlaczego to badanie nie mogło zakończyć się w żadnym z tych terminów. Przedłużane terminy zakończenia Postępowania w odniesieniu do poszczególnych okoliczności, o których mowa powyżej, były dotychczas wyznaczane na okresy od około półtora do dwóch miesięcy, co należy uznać za stanowczo zbyt długie, zważywszy, że okresy te odpowiadają maksymalnym terminom przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. dla załatwiania jednostkowych spraw administracyjnych. Analizując sposób sformułowania poszczególnych okoliczności nie można zatem uznać ich za wiarygodnie uzasadniające tak znaczne (łącznie o ponad 13 miesięcy według stanu na datę Ponaglenia) odsunięcie w czasie terminu zakończenia postępowania. Skarżący uznał za "swoiste kuriozum" wskazany przez organ powód przedłużenia postępowania do dnia 26 marca 2019 r, który nie odnosił się do żadnych przesłanek merytorycznych, występujących po stronie Urzędu KNF w związku z koniecznością dokonania ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz polegał na bezpodstawnym wyznaczeniu Stronie i do tego bez jej wniosku aż 42 dniowego terminu na skorzystanie z prawa do końcowego wglądu i ustosunkowania się do materiałów zgromadzonych w postępowaniu (podczas gdy w praktyce procedowania przed KNF standardowo wskazywany jest w tym zakresie termin siedmiodniowy); już na tak wczesnym etapie doszło więc w jej ocenie do bezzasadnie długotrwałego wstrzymania przez Urząd KNF biegu postępowania. Strona zakwestionowała także pozostałe podstawy faktyczne wskazywane przez organ jako uzasadnienie przesunięcia terminu zakończenia postępowania, podawane w poszczególnych pismach, oceniając je jako bezzasadne. Skarżąca zwróciła uwagę, że meritum sprawy rozpoznawanej w postępowaniu ma stanowić - stosownie do zakresu przedmiotowego z art. 22b ust. 1 Prawa Bankowego - ocena Nominata, jako osoby, której indywidualne właściwości muszą zostać zweryfikowane przez KNF w celu ustalenia jej przydatności do pełnienia funkcji Prezesa Zarządu Banku pod kątem dawania rękojmi prowadzenia spraw Banku w sposób ostrożny i stabilny. Wyraziła zdziwienie, że w aż sześciu przypadkach okoliczności obejmują "ocenę pracy Zarządu Banku" (i to w aspekcie odnoszącym się do APN), skoro Nominat jest jedną z kilku osób wchodzących w skład Zarządu Banku, który obecnie liczy pięć osób. Podniosła, ze decyzje zarządu, jak również działania z zakresu reprezentacji Banku, nie są podejmowane jednoosobowo, a zatem Nominatowi nie można przypisać odpowiedzialności za zaistniałą sytuację, zważywszy, że rozpoczął on pracę na rzecz Banku (pełnienie funkcji w jego Zarządzie) po dacie zajścia zdarzeń wywołujących przedmiotowe problemy Banku, o których Bank poinformował Urząd KNF w zawiadomieniach poczynając od zawiadomienia z dnia [...] marca 2019 r. i ostatecznie [...] kwietnia 2019 r., tj. w dniu publikacji sprawozdania finansowego za 2018 r. Zdaniem Skarżącej, możliwość weryfikacji faktów i dokonania ustaleń w postępowaniu co do braku związku aktywności Nominata z przyczynami powstania tych problemów zaistniała na tyle dawno i obejmowała na tyle krótki okres - między [...] listopada 2018 r. (dzień powołania Nominata na stanowisko Wiceprezesa Zarządu Banku) a [...] grudnia 2018 r. (dzień, na który zostało sporządzone sprawozdanie finansowe za 2018 r.) - że nie powinno było to zajmować Urzędowi tak wiele czasu, prowadząc do tak znacznego wydłużenia postępowania. Skarżąca wskazała, iż, jak wynika z ww. pisma UKNF, organ poddaje analizie m.in. informacje pochodzące z odrębnego postępowania prowadzonego względem Banku w sprawie zatwierdzenia aktualizacji Planu, które zostało wszczęte na wniosek Banku w dniu [...] maja 2019 r. Organ uznaje ocenę skuteczności działań w zakresie poprawy sytuacji Banku (podejmowanych przez Zarząd Banku z udziałem Nominata) za czynnik mający istotny wpływ na ocenę zdolności Nominata do prowadzenia spraw Banku w sposób ostrożny i stabilny (w celu ustalenia, czy Nominat daje rękojmię należytego wykonywania powierzonych mu obowiązków). W rezultacie zastosowania powyższego podejścia ze strony KNF, dochodzi - zdaniem Strony - do nie mającego oparcia w przepisach prawa - uzależnienia możliwości zakończenia postępowania od uprzedniego dokonania ustaleń w wyniku przeprowadzenia przez KNF postępowania w sprawie Planu; tymczasem tego rodzaju kompetencja została w art 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przyznana organowi administracji w ramach instytucji zawieszenia postępowania z urzędu, ale wyłącznie w przypadku, gdy rozpoznanie danej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wręcz "za formę niedopuszczalnego nadużycia procesowego" Skarżąca uznała uzurpowanie sobie przez KNF prawa do dowolnego wydłużania okresu trwania postępowania ze względu na przebieg (w tym tempo) czynności podejmowanych w postępowaniu w sprawie Planu.. Zdaniem Strony, przy prowadzeniu sprawy doszło do przekroczenia przez KNF granic swobody uznania administracyjnego, a strategia procedowania przez KNF, w jej ocenie, kłóci się z kodeksową zasadą szybkości (art. 12 K.p.a.). Podkreśliła nadto, iż skoro na ocenę Nominata miałby wpływać sposób zarządzania Bankiem przez Zarząd w okresie prowadzenia postępowania, to należy również wziąć pod uwagę niewątpliwe osiągnięcia Zarządu w tym okresie, takie, jak wstąpienie na ścieżkę odbudowy trwałej rentowności, przeprowadzenie znaczących redukcji kosztowych w obszarze kadrowym wskutek przeprowadzenia zwolnień grupowych, jak również w obszarze sieci sprzedaży wskutek transformacji oddziałów Banku oraz podjęcie szeroko zakrojonych działań restrukturyzacyjnych w spółkach zależnych w celu optymalizacji struktury Grupy Kapitałowej Banku. Okoliczności te, są znane KNF w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie APN. Wątpliwe z funkcjonalnego i systemowego punktu widzenia jest w ocenie Skarżącej wyjaśnienie przez organ długotrwałości przebiegu postępowania z powołaniem się na specyfikę trudnej i skomplikowanej sytuacji ekonomiczno-finansowej Banku, które sugeruje, że w im gorszej sytuacji znajduje się dany bank, tym dłużej powinno trwać postępowanie w sprawie zgody na powołanie prezesa jego zarządu. Podkreśliła w tym miejscu, ze organowi nadzoru powinno zależeć na zapewnieniu cennej dla efektywnego prowadzenia działalności na rynku - stabilności składu zarządu podmiotu nadzorowanego, i zminimalizowania długości okresu niepewności co do właściwej obsady personalnej zarządu ze szczególnym uwzględnieniem prezesa, stojącego na jego czele. Przedłużający się brak merytorycznej decyzji co do powołania prezesa zarządu banku stanowi zjawisko niepożądane, zwłaszcza w świetle wymogu prawidłowej realizacji przez KNF jej ustawowych zadań w zakresie podejmowania działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu rynku finansowego (art 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym; Dz. U. z 2020 r., poz. 1080 ze zm.). Co więcej, logiczną konsekwencją rozumowania zaprezentowanego przez Urząd KNF jest aprobowanie przez Urząd KNF stanowiska, według którego w przypadku banków o znacznej wielkości i mocnej pozycji, charakteryzujących się - w odróżnieniu od Banku - dobrą lub wręcz świetną sytuacją ekonomiczno-finansową, nie ma szczególnych ryzyk w zakresie ich funkcjonowania, wobec czego stosowna analiza Urzędu KNF co do osoby kandydata na stanowisko prezesa zarządu takiego banku może być mniej wnikliwa (skoro sam bank ma się bardzo dobrze), a przez to - odpowiednio krócej będzie trwać postępowanie prowadzone przez KNF w sprawie zgody na powołanie takiego prezesa zarządu. Zdaniem Skarżącej, ewentualne zmniejszenie rygoryzmu i ograniczenie zakresu oceny kandydata z punktu widzenia funkcjonowania danego banku powinno dotyczyć banków o takich, jak Bank, rozmiarach i pozycji rynkowej, a nie banków znacznie większych (pod względem rynkowym i kapitałowym) oraz systemowo istotnych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, stwierdzenie braku przewlekłości postępowania po stronie organu, braku rażącego naruszenia prawa oraz odstąpienia od nałożenia grzywny. Podkreślił, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania". Wskazał, iż według orzecznictwa sądowoadministracyjnego, z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy działania organu w toku postępowania polegać będą na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Tym samym przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu administracji publicznej w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oznacza to podejmowanie przez organ czynności które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stąd też przewlekłość ma miejsce także wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie. Odnosząc się do podniesionych przez Skarżącego zarzutów, organ wskazał, że w myśl art. 22b ust. 1 ustawy Prawo bankowe powołanie prezesa zarządu banku następuje za zgodą KNF. Oczywistym w tej sytuacji jest więc, że decyzja w postępowaniu ws. wniosku o wyrażenie zgody na powołanie danej osoby na stanowisko prezesa zarządu danego banku, jako indywidualny i konkretny akt administracyjny, powinna odnosić się zarówno do określonej osoby, jak i do określonego banku. W przypadku banku w trudnej sytuacji ekonomiczno-finansowej, decyzja powinna uwzględniać podejmowane działania restrukturyzacyjne oraz ich skuteczność, gdyż nie może to pozostawać bez wpływu na ocenę kandydata w prowadzonym postępowaniu w aspekcie dawania rękojmi należytego wykonywania powierzonych mu obowiązków, która, jak wskazano w art. 22aa ust.1 ustawy Prawo bankowe, odnosi się w szczególności do "reputacji, uczciwości i rzetelności danej osoby oraz" - co w tym miejscu zasługuje na podkreślenie - "zdolności do prowadzenia spraw banku w sposób ostrożny i stabilny". Ocena kandydata w danym postępowaniu nie może być dokonana całkowicie abstrakcyjnie, w oderwaniu od profilu, rozmiaru, zakresu działalności, a przede wszystkim aktualnej i potencjalnej przyszłej sytuacji ekonomiczno- finansowej przedsiębiorstwa bankowego, którym kandydat ma kierować, w tym w aspekcie szczególnych obszarów działalności banku, za które kandydat ma odpowiadać. Organ zgodził się ze Skarżącym, że inne, minimalne wymagania, stawiane są kandydatowi na prezesa zarządu banku, którego sytuacja finansowa nie budzi zastrzeżeń, w szczególności o małej skali działalności, a inne - kandydatowi na prezesa zarządu banku znajdującego się w trudnej, skomplikowanej sytuacji finansowej, który jednocześnie charakteryzuje się znaczącymi rozmiarami sumy bilansowej oraz bazy depozytowej. Wskazał, że KNF nie tylko gromadzi informacje od strony postępowania, ale także, a nawet przede wszystkim, korzysta z informacji posiadanych z urzędu, mając w szczególności na względzie prowadzony nadzór analityczny oraz inspekcyjny. Zdaniem organu, aktualna, bardzo trudna sytuacja ekonomiczno-finansowa I. implikuje konieczność podjęcia niezwłocznych czynności w celu jej poprawy, a skuteczność działań podejmowanych przez Zarząd Banku kierowany przez kandydata z uwagi na powiązania w ramach grupy kapitałowej kontrolowanej przez p. L. C. z innym dużym bankiem, może mieć również implikacje na stabilność systemu finansowego, a tym samym musi być i jest poddawana szczególnie wnikliwej analizie przez organ nadzoru. KNF podkreśliła, że, skuteczność działań podejmowanych przez Bank w kontekście poprawy jego sytuacji ekonomiczno-finansowej ma istotny wpływ na ocenę zdolności kandydata do prowadzenia spraw Banku w sposób ostrożny i stabilny, co z kolei rzutuje na ocenę, czy kandydat daje rękojmię należytego wykonywania powierzonych mu obowiązków. Organ zakwestionował stanowisko Skarżącego, aby prowadzone postępowanie należało potraktować jako standardowe i nie wymagające rygorystycznego podejścia. Zaakceptowanie prezesa zarządu banku w tak trudnej sytuacji ekonomiczno-finansowej, jak w przypadku I., która wbrew twierdzeniom Skarżącego w wielu obszarach, w tym w szczególności w obszarze adekwatności kapitałowej, wciąż się pogarsza, wymaga szczególnej uwagi i uwzględniania dodatkowych aspektów, które mogą wpłynąć na ostateczną ocenę dawania przez kandydata rękojmi należytego wykonywania powierzonych mu obowiązków. KNF podkreśliła, iż nie kwestionowała zasadności i skali działań naprawczych prowadzonych przez Zarząd Banku, jednak uważała za konieczne przeprowadzenie analizy i oceny dotychczasowej skuteczności oraz efektów wspomnianych działań, które nie są jednoznacznie pozytywne, gdyż pomimo przywoływanego przez Skarżącego zakresu działań restrukturyzacyjnych prowadzonych przez zarząd: (i) pomimo pozytywnego wyniku odnotowanego w dwóch ostatnich kwartałach 2019 r., będącego w dużej mierze efektem zdarzeń jednorazowych Bank nie był w stanie wypracować zysku na koniec 2019 r. oraz na koniec I kw. 2020 r.; (ii) pozycja kapitałowa Banku, mimo że już na koniec 2018 r. była niekorzystna, ulegała dalszemu sukcesywnemu pogorszeniu. Ponadto organ podniósł, pominiętą przez Skarżącego, kwestię wyników prowadzonej w 2019 r. w Banku inspekcji, która stwierdziła liczne nieprawidłowości skutkujące udzieleniem Bankowi w dniu [...].04.2020 r. upomnienia przez KNF, które również wymagało dalszej analizy i weryfikacji pod kątem ewentualnej odpowiedzialności kandydata za ich powstanie oraz utrzymywanie się w czasie gdy pełnił już przypisane mu funkcje w Banku. Niezależnie od powyższego KNF wskazał na aktualną sytuację zagrożenia epidemicznego, która w jego ocenie była istotną w sprawie okolicznością. Stosownie do obowiązującego od dnia 31 marca 2020 r. art. 15zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, "w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres", natomiast stosownie do ust. 11 wspomnianego przepisu "zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki". Tak więc, w opinii KNF postępowanie nie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, a dotychczasowy czas jego trwania był w przeważającej mierze wynikiem bezprecedensowo niekorzystnej sytuacji ekonomiczno-finansowej Banku oraz braku uprawdopodobnionych przez jego Zarząd scenariuszy jej sanowania, w tym w szczególności w sytuacji niepowodzenia prowadzonego przez Zarząd procesu pozyskania zewnętrznego inwestora finansowego, jak również braku jednoznacznych deklaracji ze strony głównego akcjonariusza co do realizacji zobowiązań w zakresie wsparcia kapitałowego w wielkości adekwatnej dla obecnych potrzeb i luki kapitałowej Banku. W ocenie KNF, wbrew argumentom podnoszonym przez Skarżącego w objętym skargą postępowaniu, nie zaszły okoliczności wskazujące na jego przewlekłość. Organ podniósł także, że niezależnie od ustawowego zawieszenia biegu terminów w postępowaniu objętym skargą, w KNF były kontynuowane działania w celu umożliwienia jego jak najszybszego zakończenia co znajduje wyraz m. in. w skierowanym do Banku wezwaniu z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Komisja podkreśliła, że pomiędzy prowadzonymi postępowaniami tj postępowaniem w sprawie wyrażenia przez KNF zgody na powołanie J. P. na stanowisko Prezesa Zarządu I. oraz postępowaniem w sprawie zatwierdzenia aktualizacji planu naprawy Banku rzeczywiście istnieje ścisłe powiązanie, jednakże to powiązanie nie ma charakteru, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozstrzygnięcie tego pierwszego postępowania nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w drugim postępowaniu, choć ściśle związane z kandydatem okoliczności zaistniałe w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia aktualizacji planu naprawy Banku powinny być jednocześnie uwzględnione w postępowaniu w sprawie wyrażenia przez KNF zgody na jego powołanie na stanowisko Prezesa Zarządu Banku. W jej ocenie, nie jest możliwe dla konkretnego banku w trudnej sytuacji ekonomiczno-finansowej uprzednie aprioryczne założenie, że kandydat na prezesa zarządu banku będzie w stanie "prowadzić sprawy banku w sposób ostrożny i stabilny" tylko na podstawie jego życiorysu i dotychczasowego doświadczenia. Niezbędne jest ustalenie, czy stykając się z konkretnymi problemami i sytuacjami zaistniałymi w banku, w którym ma objąć funkcję prezesa zarządu, podejmuje on, na miarę swoich możliwości i w ramach niezależnych od niego uwarunkowań zewnętrznych, działania najbardziej racjonalne i efektywne, które mogą doprowadzić do ustabilizowania i uzdrowienia sytuacji zarządzanego przez niego banku Przeprowadzenie takich ustaleń nie jest jednak możliwe bez przeprowadzenia rozciągniętej w czasie analizy działań kandydata i ich efektów niezależnie od tego, czy toczą się równolegle dane postępowania administracyjne, czy też nie zostały one wszczęte. Zdaniem organu, w sprawie objętej skargą takie ustalenia były niezbędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 149 § 1 ust. 1 Ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.): "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.; § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie natomiast z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4 § 2 art. 3 ustawy. Oznacza to, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów praw. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi więc wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla oceny dopuszczalności skargi nie ma w związku z tym znaczenia, z jakich powodów - zawinionych, czy niezawinionych określony akt (decyzja, postanowienie) nie został podjęty. Skarga na bezczynność bądź przewlekłość postępowania może być wniesiona dopiero po upływie terminów przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, określonych w przepisie art. 35 k.p.a. i – ewentualnie - terminów przedłużonych na podstawie przepisu art. 36 k.p.a. Przekroczenie tych terminów uprawnia stronę postępowania do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy w tym miejscu, dla porządku, dodatkowo zaznaczyć, iż wymogiem formalnym, który musi zostać wypełniony przez skarżącego przed wniesieniem skargi, jest wyczerpanie środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. tj. złożenie zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zasadniczym celem skargi na bezczynność bądź przewlekłość jest wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań w postaci wydania aktu (decyzji, postanowienia) lub podjęcia stosownych czynności. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zachodzi w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, w szczególności, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia i obliczonych na jego przedłużenie. Innymi słowy, organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy nie załatwia sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie, ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, albo czynności zbędne, pozorne, unikając w ten sposób podjęcia rozstrzygnięcia na danym etapie sprawy w terminie ustawowym. Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym można natomiast uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zasadnicze znaczenie mają terminy określone w art. 35 k.p.a., które jednak mogą być przedłużone w stosownym trybie. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W związku z tym rozstrzyganie na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. powinno uwzględniać między innymi, czy organ skorzystał z instytucji uregulowanej w art. 36 k.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczanie przez organ administracji kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania. Celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, istotne jest uwzględnienie warunkowanych okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć i jakie podjął organ dążąc do załatwienia konkretnej sprawy oraz inne okoliczności konkretnej sprawy, które miały wpływ na przebieg postępowania. W związku z tym zaistnienie stanu bezczynności wiązać należy z przekroczeniem obowiązujących terminów przewidzianych na załatwienie sprawy, ale dla oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, istotne jest nie tylko ustalenie, czy w konkretnym postępowaniu upłynęły terminy ustawowe z art. 35 § 3 k.p.a., czy też terminy dodatkowo wyznaczone na podstawie art. 36 k.p.a. Konieczne jest także wyjaśnienie, czy niezałatwienie sprawy w prawnie ustalonym terminie doszło wskutek naruszenia zasad i szczegółowych przepisów procesowych. W sytuacji, gdy w świetle art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. konieczna jest ocena, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśnione powinny być wszystkie istotne okoliczności dotyczące przyczyn zwłoki w zakończeniu postępowania, w szczególności te, które zostały przedstawione przez organ administracji. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga Rady Nadzorczej I. S.A. z dnia [...] lipca 2020 r. na działanie Komisji Nadzoru Finansowego została uzasadniona licznymi i bezzasadnymi, w ocenie Strony, przedłużeniami terminu załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem Strony z dnia [...] listopada 2018 r. (wpływ do organu: 12 grudnia 2018 r.) w przedmiocie wyrażenia przez KNF, na podstawie art. 22b ust. 1 ustawy Prawo Bankowe, zgody na powołanie J. P. na stanowisko Prezesa Zarządu Banku. W ocenie Skarżącej, powyższe, podawane przez organ przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, związane były przede wszystkim z niezasadnym uznaniem przez organ za istotne w sprawie zbadanie aktualnej kondycji finansowej Banku, a przede wszystkim – działania Zarządu, którego członkiem był Nominat, czyli obecnie wskazywany na stanowisko Prezesa Zarządu (i pełniący w dacie składania wniosku obowiązki Prezesa Zarządu) Banku J. P.. Bezspornym w sprawie pozostaje, iż przyczyny zwłoki w wydaniu decyzji kończącej postępowanie były każdorazowo przez KNF wskazywane Stronie, a wynikały w głównej mierze ze stanowiska organu o konieczności dokonania oceny osoby kandydata na prezesa zarządu Banku objętego Wnioskiem do Komisji, w kontekście jego działań w ramach funkcji w zarządzie Banku. Organ uznał, ze wymagania takiego, całościowego przeanalizowania sylwetki Nominata wynikają z treści przepisu z art. 22aa w związku z art. 22b ust. 1 - 3 ustawy Prawo bankowe. W związku z tym postanowił dokonać oceny aktualnego, na okres rozpatrywania Wniosku, zakresu kompetencji i planowanych działań oraz rezultatów podejmowanych przez niego, jako dotychczasowego członka zarządu banku, działań, zmierzających do poprawy trudnej sytuacji ekonomiczno-finansowej Banku. Należy zauważyć, ze organ, uzasadniając przedłużenia postępowania, w głównej mierze wskazywał na konieczność uwzględnienia w postępowaniu oceny pracy Zarządu banku w kontekście ustaleń toczącego się równolegle (również przed KNF) postępowania w sprawie zatwierdzenia planu naprawczego – chodziło o postępowanie w sprawie zatwierdzenia Aktualizacji Planu Naprawy Grupy Kapitałowej Banku ("APN"). Ostatnią z podawanych przez organ przyczyn przedłużenia postępowania była potrzeba przeprowadzenia "pogłębionej analizy" rocznego sprawozdania finansowego Banku za 2019 r. Co ważne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, organ przyjął, iż pomiędzy prowadzonymi postępowaniami tj postępowaniem w sprawie wyrażenia przez KNF zgody na powołanie J. P. na stanowisko Prezesa Zarządu I. oraz postępowaniem w sprawie zatwierdzenia aktualizacji planu naprawy Banku istnieje ścisłe powiązanie, które jednak nie ma charakteru prejudycjalnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem Sądu, należy podzielić stanowisko strony skarżącej, iż wskazywane przez KNF przyczyny zwłoki w rozpatrzeniu sprawy były nieuprawnione i doprowadziły do przewlekłości postępowania. Przede wszystkim w sytuacji, gdyby okazało się, że wynik prowadzonego postępowania zależy od wyników innego postępowania (także postępowania prowadzonego przez ten sam organ), należałoby postępowanie zależne zawiesić do czasu rozstrzygnięcia postępowania prejudycjalnego, na podstawie art. art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. Tymczasem, w niniejszej sprawie, organ uznał za stosowne wstrzymanie się z czynnościami zmierzającymi do zgody na powołanie J. P. na stanowisko Prezesa Zarządu Banku, uznając za istotne w prowadzonej sprawie zaczerpnięcie informacji o Nominacie z prowadzonego równolegle postępowania w sprawie zatwierdzenia aktualizacji planu naprawy (APN), które zostało wszczęte na wniosek Banku w dniu [...] maja 2019 r. Zdaniem Sądu, brak jest jednak w realiach rozpoznawanej sprawy podstaw do przyjęcia, że organ miał do czynienia z postępowaniem prejudycjalnym, uprawniającym do zawieszenia postępowania, a tym bardziej – do nieformalnego wstrzymania podejmowanych w sprawie czynności, czego się de facto dopuścił. Należy stanąć na stanowisku, iż w celu oceny przymiotów osobistych kandydata na prezesa zarządu banku wskazywanego przez Radę Nadzorczą należy wziąć pod uwagę możliwie jak najpełniejszy zakres okoliczności mogących sylwetkę tej osoby przybliżyć. W świetle obowiązującego prawa nie można odmówić też racji organowi, co do tego, że w tym celu można – i należy, o ile okoliczności sprawy i środki dowodowe na to pozwalają - dokonać oceny dotychczasowej działalności kandydata na tę funkcję, co wynika z treści art. 22aa ust. Prawa bankowego. Zgodnie z tym przepisem, członkowie zarządu i rady nadzorczej banku powinni mieć wiedzę, umiejętności i doświadczenie, odpowiednie do pełnionych przez nich funkcji i powierzonych im obowiązków, oraz dawać rękojmię należytego wykonywania tych obowiązków. Rękojmia, o której mowa w zdaniu poprzedzającym, odnosi się w szczególności do reputacji, uczciwości i rzetelności danej osoby oraz zdolności do prowadzenia spraw banku w sposób ostrożny i stabilny. Zdaniem Sądu, istotne jest jednak, aby dokonywać stosownych czynności wyjaśniających w granicach zakreślonych przez przepisy obowiązującego prawa, do których należą między innymi przepisy K.p.a. o terminach załatwiania spraw. Zaznaczenia wymaga, że przedłużający się brak merytorycznej decyzji co do powołania prezesa zarządu banku stanowi zjawisko niepożądane, zwłaszcza w świetle wymogu prawidłowej realizacji przez KNF jej ustawowych zadań w zakresie podejmowania działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu rynku finansowego (art 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym; Dz. U. z 2020 r., poz. 1080 ze zm.). Jest rzeczą oczywistą, że w postępowaniu w przedmiocie przewlekłości postępowania nie jest zasadniczo rolą sądu przesądzanie badanej sprawy co do jej meritum, jednak dokonując oceny zasadności podejmowanych przez organ czynności pod względem ich związku z istotą rozpoznania, pod kątem stawianemu tym czynnościom zarzutu przewlekłości postępowania, należy zastanowić się nad ramami prawnymi jak i faktycznymi, zakreślającymi granice toczącego się postępowania. Reasumując, zdaniem Sądu, przy rozpoznaniu niniejszej sprawy należało uznać za priorytet kwestię rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody przez organ nadzoru na osobę wskazywaną przez Radę Nadzorczą banku, w rozsądnym terminie, wynikającym z przepisów prawa. Niewydawanie żadnej decyzji oraz będący konsekwencją tej sytuacji przedłużający się stan niepewności co do osoby Prezesa Zarządu w dacie składania ponaglenia przekraczającym okres roku, a w dacie wydawania wyroku przez okres blisko dwóch lat, nie leży ani w interesie Banku, ani też w interesie publicznym. Ewentualne okoliczności, które organ winien znać z urzędu (t.j. z innych toczących się przed nim postępowań, jak np. z postępowania w sprawie zatwierdzenia APN) - organ był zobligowany wziąć pod uwagę, jednak powinien to uczynić na datę wydawanych przez siebie (z poszanowaniem terminów ustawowych) decyzji, w terminach przewidzianych przez przepisy K.p.a. Przedłużanie ponad miarę postępowania nie mogło być, w ocenie Sądu, zasadnie umotywowane informacjami uzyskiwanymi na temat działalności Banku i jego zarządu czynionymi w innych, niepowiązanych formalnie sprawach. Na marginesie można stwierdzić, iż zaaprobowanie tego rodzaju praktyki prowadziłoby do nieograniczonego w czasie prowadzenia postępowań, albowiem rygorystyczne przepisy Prawa Bankowego przewidują liczne uprawnienia kontrolne KNF względem banków, co oznacza, ze zawsze można by było wskazywać na konieczność pozyskiwania coraz to nowych, istotnych dowodów w sprawie powołania danej osoby, sprawującej już uprzednio funkcje w organach banku, na stanowisko członka zarządu bądź prezesa. Należało zatem przyznać rację Skarżącej, iż skoro wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu [...] grudnia 2018 r., tj. w dacie złożenia do KNF wniosku wszczynającego postępowanie, to stosownie do regulacji art. 35 § 3 K.p.a. - nawet przy założeniu, że dla wyjaśnienia sprawy termin jednego miesiąca nie był wystarczający, w związku z czym sprawę należało potraktować jako szczególnie skomplikowaną w rozumieniu powyższego przepisu, postępowanie powinno zakończyć się nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia, czyli do dnia 12 lutego 2019 r., co jak wynika z akt, nie nastąpiło. W rezultacie, przy prowadzeniu sprawy doszło do naruszenia kodeksowej zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Ponieważ niewydanie decyzji w ustawowym terminie nastąpiło z powodu wadliwej interpretacji własnych obowiązków przez organ, Sąd ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia przewlekłości po stronie organu oraz zobowiązania KNF do rozpoznania wniosku strony w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt organowi oraz zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Odstąpił natomiast od orzeczenia grzywny z urzędu i nie stwierdził, aby przewlekłość, jakiej dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie natomiast argumentacji organu w przedmiocie wstrzymania biegu terminów procesowych na mocy unormowań prawnych na okres epidemii Covid-19, należy podzielić pogląd wyrażony przez WSA w Poznaniu (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2020 r. w sprawie sygn. akt: IV SAB/Po 67/20), iż w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii organy nie pozostawały bezczynne i za ten okres nie stwierdza się bezczynności, nie wymierza grzywien, ani nie zasądza sum pieniężnych. Nie stoi to jednak na przeszkodzie, aby orzekać o bezczynności organu, która miała miejsce przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, niezależnie od tego, kiedy skarga na bezczynność – czy – jak w niniejszej sprawie - przewlekłość postępowania - została złożona. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I – IV wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.