I SAB/Wr 188/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.D. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego O.D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2 000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE M. D., małoletnia obywatelka Ukrainy (dalej: strona, skarżąca), reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego O. D. w dniu [...] 2020 r. złożyła skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o co wystąpiła wnioskiem z [...] 2018 r. Działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256; dalej: k.p.a.) rżące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniosła: o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; o dokonanie kontroli bezczynności postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011, nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postepowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; o zasądzenie od Skarbu Państwa dla skarżącej odszkodowania w wysokości 10 000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie; oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Przedstawiciel ustawowy skarżącej argumentował, że w dniu [...] 2018 r. złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dziecka (ur. 2017 r.) i do dnia wniesienia skargi nie uzyskał odpowiedniego aktu administracyjnego, mimo ponaglenia oraz wykonania wezwań organu do uzupełnienia wniosku w wyznaczonych terminach. Wskazał, ze tak długie oczekiwanie na wydanie decyzji administracyjnej podważą zaufanie do organów administracji publicznej oraz trudno je pogodzić z regułami, na podstawie których funkcjonuje demokratyczne państwo prawa. Podkreślił brak możliwości wizyty strony w macierzystym kraju i odwiedzin najbliższej rodziny od 2018 r. Z akt sprawy wynika, że przedstawiciel ustawowy strony złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w dniu [...] 2018 r. W dniu [...] 2019 r. strona bez wezwania stawiła się osobiście wraz z przedstawicielem ustawowym i uzupełniła braki formalne wniosku. Pismem z [...] 2019 r. pełnomocnik strony przedłożył dalsze dokumenty oraz wezwał organ do wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku strony. Następnie w dniu [...] 2019 r. złożył ponaglenie w sprawie, które organ przekazał do organu wyższego stopnia w dniu [...] 2019 r. W dniu [...] 2019 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co strona wykonała w dniu [...] 2019 r. Postanowieniem z [...] 2019 r. (wpływ do organu –[...] 2019 r.) Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie strony za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] 2020 r. Wojewoda pismem z [...] 2020 r. wezwał stronę do uzupełnienia dokumentów podając przewidywany termin zakończenia postępowania jako [...] 2020 r. Strona wezwanie to wykonała w dniu [...] 2020 r. Ww. skargę na bezczynność Wojewody strona wniosła w dniu [...] 2020 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej liczby wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. Na okoliczności te organ zawsze zwraca uwagę kierując pisma do organu wyższego stopnia. Problemy kadrowe raz liczba wniosków, wedle organu, nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Podkreślił, że w 2017 r. do Wojewody wpłynęły 19 855 podań cudzoziemców dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W 2018 r. wpłynęły 20 080 wnioski o legalizację pobytu cudzoziemców, natomiast w 2019 r. – 26 854 wnioski. Przy takiej liczbie wniosków jest – zdaniem organu – oczywiste, że może, niestety, dochodzić do opóźnień w prowadzonych postepowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Liczba spraw prowadzonych przez inspektora oraz rozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu nie pozwalają na uznanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, ze przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a przekroczenie terminów rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Wypowiedział się też w zakresie wniosku o zasadzenie odszkodowania wskazując, że mogłoby być one dochodzone jedynie przed sadem powszechnym. Z ostrożności, na wypadek gdyby sąd uznał żądanie strony jako wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, to argumentował, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ocenie organu, wniosek skarżącej w tej mierze jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku i znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do jego załatwienia. Nie dotrzymał też wyznaczonego przez organ wyższej instancji terminu zakończenia postępowania. W świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności. Pierwszą czynność Wojewoda podjął dopiero po upływie niemal półtora roku (17 miesięcy) od dnia złożenia wniosku i polegała ona na weryfikacji formalnej tego wniosku, co organ powinien uczynić niezwłocznie. Po uzupełnieniu braków formalnych przez stronę ([...] 2019 r.), organ ponownie wezwał stronę (pismo z [...] 2020 r.) o uzupełnienie materiału dowodowego i wyznaczył termin zakończenia postępowania na [...] 2020 r., choć Szef Urzędu ds. Cudzoziemców nakazał rozpoznanie wniosku nie później niż do [...] 2020 r. Strona wezwanie wykonała w dniu [...] 2020 r. i od tego czasu bezefektywnie upłynęły kolejne 4 miesiące. W istocie więc na przestrzeni 21 miesięcy organ był bezczynny, mimo że podjął w tym czasie dwie czynności: jedną [...] 2019 r., a drugą –[...] 2020 r. Czynności te były odlegle w czasie (od dnia złożenia wniosku –[...] 2018 r.) i nie przyniosły rezultatu w postaci rozpatrzenia sprawy. Trzeba przy tym podkreślić, że przez okres 18 miesięcy organ nie zawiadomił strony o przewidywanym terminie zakończenia sprawy i nie podał przyczyn zwłoki. Zignorował też postanowienie organu wyższego stopnia. Wszystko to wskazuje, że bez wątpienia na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej na rozstrzygnięcie organu, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku), bowiem brak jest informacji, by w sprawie podjęto rozstrzygnięcie. Sąd nie ma kompetencji, by zasadzić odszkodowanie, którego domaga się strona. Nie mniej analiza tego wniosku pozwala na kwalifikację jako wniosek o przyznanie sumy pieniężnej. Zgodnie więc z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2 000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi małoletni cudzoziemiec i jego opiekunowie prawni muszą zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd uznał, że zasądzona suma jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może") Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o ukaranie organu grzywną (pkt V sentencji wyroku). Powszechnie wiadomym jest bowiem, że liczba załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a, art. 149 § 2 i art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I-V sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) - pkt VI sentencji wyroku. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a.