II SA/Wa 1703/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Stowarzyszenie [...] (dalej także jako "wnioskodawca" lub "strona skarżąca") zwróciło się do Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej udostępnienia umów, faktur oraz rachunków powstałych w związku z zamówieniem respiratorów u producenta [...]. Wniosek wpłynął do Agencji przez elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP w dniu 25 czerwca 2020 r. Decyzją z dnia [...]lipca 2020 r. nr [...]Prezes Agencji Rezerw Materiałowych, działając na podstawie art. 16 w zw. z ort. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm. – dalej "u.d.i.p.") odmówił udostępnienia informacji publicznej Zdaniem organu, informacje objęte wnioskiem mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jednakże żądana informacja nie może być udostępniona z uwagi na treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Powołany przepis stanowi expressis verbis, że przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych mają charakter lex specialis i są one stosowane na zasadzie pierwszeństwa. Organ wskazał, że przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definiuje pojęcie informacji niejawnych jako informacji których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wdrażania. Z kolei art. 5 ww. ustawy określa katalog nadawanych klauzul oraz przypadki uzasadniające nadanie danego rodzaju klauzuli. Informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy wyraża zasadę ograniczonego dostępu przewidującą, że informacje niejawne mogą być udostępniane wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo zleconej pracy. Udostępnienie informacji przy braku jednej z wymienionych przesłanek będzie niezgodne z ustawą. Organ wskazał, że informacjom żądanym przez wnioskodawcę tj. umowie na dostawę respiratorów w części dotyczącej jej przedmiotu tj. rodzaju towaru i jego ilości a także dokumentowi potwierdzającemu dostawę i odbiór towaru nadano klauzulę "zastrzeżone". Wobec powyższego Prezes Agencji Rezerw Materiałowych nie może udostępnić żądanych informacji. Decyzja Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] lipca 2020 r. stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), w zakresie w jakim z przepisu tego można wyinterpretować gwarancję ochrony prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, nieznajdujące podstawy w realny potrzebie ochrony innych wartości prawnie chronionych; 2) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowi" podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie, choć udostępnienie żądanych informacji nie naruszyłoby żadnej z wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, 3) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie, polegającą na uznaniu dopuszczalności odmowy udostępnienia informacji w całości, bez zbadania przez organ, czy udostępnienie konkretnych informacji doprowadziłoby do naruszenia konstytucyjnych wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, 4) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę informacji niejawnych, poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że przesłanka ta zachodzi w niniejszej sprawie oraz poprzez błędne zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego, ponadto poprzez brak przekonującego uzasadnienia, że żądane informacje stanowią informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone"; 5) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera - oprócz elementów wymaganych przez Kodeks postępowania administracyjnego - także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, poprzez brak zastosowania. 6) art. 8, art.. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niewystarczającym uzasadnieniu zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej, co utrudnia poddaje wydanej decyzji merytorycznej kontroli. Podnosząc powyższe zarzuty, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, z dnia [...] lipca 2020 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona zwróciła uwagę na fakt, iż organ w sposób ogólnikowy i lakoniczny ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, co doprowadziło do niedopuszczalnego, bowiem zbyt ekstensywnego, ograniczenia prawa do informacji. Odmówiono niejako en błock przekazania wszystkich dokumentów. Takie ograniczenie prawa do informacji z pewnością nie spełnia wymogu konieczności jego ograniczenia, a przede wszystkim proporcjonalności dokonywanych ograniczeń. To zaś uzasadnia zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. O ile nie można wykluczyć, że udostępnienie niektórych z żądanych dokumentów mogłoby znaleźć oparcie w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, to z pewnością zbyt daleko idące jest ograniczenie dostępności tych dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. W pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do merytorycznego badania sprawy wyjaśnić należało, iż w ocenie tut. Sądu adresat wniosku inicjującego postępowanie jest – co do zasady – podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wątpliwości Sądu nie budził też fakt, że przedmiotem wniosku była informacja o charakterze publicznym. Obydwie powyższe okoliczności nie były z resztą nigdy kwestionowane przez strony postępowania więc z tego punktu widzenia uznać można je było za przyznane. Co zaś się tyczy kluczowej dla sprawy materii związanej z zakresem kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne decyzji, odmawiających udzielenia informacji publicznej z uwagi na niejawność tych informacji, wynikającą z przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, to powstaje wątpliwość, jak można bronić się przed niesłusznym nadaniem żądanej informacji klauzuli tajności i ograniczeniem w ten sposób konstytucyjnego prawa do informacji a w szczególności jakimi możliwościami kontroli dysponuje w tym zakresie sąd administracyjny. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie wskazuje się, że samo nadanie klauzuli tajności nie podlega kontroli sądu, gdyż nie jest to prawna forma działania administracji, która mieściłaby się w zakresie kompetencji sądów administracyjnych. Jednak podkreśla się, że możliwość kwestionowania klauzuli powstaje przy okazji kontroli innych aktów będących następstwem jej nadania. Kiedy więc klauzula będzie jednym z elementów podstawy prawnej decyzji, będzie mogła podlegać kontroli jako element tej podstawy. Stąd zauważa się, że w celu wykonywania postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej sąd władny jest badać zasadność utajnienia konkretnej informacji. Nie może on co prawda zmienić klauzuli, ale może uchylić decyzję i nakazać ponowne przeanalizowanie prawidłowości nałożenia klauzuli tajności. Taką możliwość zasugerował też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 października 2009 r. w sprawie K 26/08, wskazując, że w zakresie sądowej kontroli decyzji odmawiających dostępu do informacji publicznych istnieją normatywne podstawy do objęcia nią także materialnych podstaw decydujących o przyznaniu klauzuli. W aktualnym orzecznictwie dopuszcza się merytoryczne badanie zasadności nadania klauzuli tajności. Przykładowo NSA w wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1047/10 stwierdził, że dopuszczalna jest kontrola sądowa przesłanek materialnych utajnienia informacji w ramach spraw, których przedmiotem są decyzje będące następstwem klauzuli tajności, w tym decyzje o odmowie udzielenia informacji publicznej (patrz również wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 527/12, z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1134/12, z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1393/12). Możliwość kontroli materialnych przesłanek utajnienia informacji ma zakotwiczenie w istniejących przepisach prawa. Zgodnie z art. 8 u.o.i.n. informacje niejawne, którym nadano klauzulę tajności mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. Dla szerszej ochrony wynikającej z art. 8 u.o.i.n. niezbędne są jednak dwa elementy: materialny i formalny. Element materialny określa art. 1 ust. 1 u.o.i.n. (wskazujący na możliwość powstania określonej szkody czy zagrożenia dóbr). Natomiast element formalny wyraża się w nadanej klauzuli tajności. Zgodnie z art. 5 u.o.i.n. klauzulę taką można nadać tylko informacjom niejawnym w znaczeniu materialnym. Jednocześnie ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje prawo do informacji jako zasadę. Jest to konsekwencją ujęcia tego prawa jako prawa podmiotowego w art. 61 Konstytucji RP. Podlega ono jednak ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawach, w tym przepisach o ochronie informacji niejawnych. Badanie legalności wprowadzonych ograniczeń wymaga przy tym skontrolowania zarówno formalnego, jak i materialnego elementu utajnienia. Mimo braku wyraźnych reguł w tej mierze w obu ustawach, jest to możliwe. Kontrola przesłanek materialnych powinna jednak uwzględniać materię będącą jej przedmiotem. Należy w związku z tym zachowywać szczególną ostrożność przy kwestionowaniu charakteru klauzuli. Nie oznacza to jednak braku możliwości jej zbadania. Nie musi być to też działanie nieskuteczne, pomimo czysto kasacyjnych uprawnień sądów administracyjnych. W przypadku gdy nie mamy do czynienia z informacją niejawną w znaczeniu materialnym mimo nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności, sposób postępowania sądu powinien być uzależniony od tego, jaki podmiot nadał stosowną klauzulę. W sytuacji gdy nadał go podmiot, który zarówno posiada informację, jak i odmówił jej udzielenia, Sąd może uchylić orzeczenie, wskazując na brak przesłanek materialnych. Zwrócił na to już uwagę NSA w wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1047/10, stwierdzając, że w celu wykonania postanowień u.d.i.p. sąd administracyjny władny jest badać zasadność utajnienia konkretnej informacji. W przypadku gdy odmawiającym udzielenia informacji opatrzonej klauzulą tajności jest podmiot, który nie nadał tej klauzuli, sąd w razie braku przekonania o braku elementu materialnego wynikającego z u.o.i.n. może uchylić decyzję o odmowie udzielenia informacji jedynie z uwagi na brak wykorzystania mechanizmu przewidzianego w art. 9 u.o.i.n. Nie będzie to możliwe gdy procedura ta została zastosowana, a właściwy organ odmówił uchylenia klauzuli(patrz wyrok NSA z 23.05.2019r. sygn. akt I OSK 1790/17). Powyższe stanowisko Sądu kasacyjnego tut. Sąd w pełni podziela i traktuje jak własne. Przenosząc przywołane stanowiska judykatury na realia faktyczne niniejszej sprawy podnieść należało, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy uzasadnienie skarżonej decyzji zostało sporządzone w na tyle wyczerpujący sposób, aby umożliwiało Sądowi administracyjnemu zbadanie zasadności nadania klauzuli poufności żądanym przez skarżącego dokumentom. Odpowiedz na tak postawione pytanie może być wyłącznie negatywna. Organ uzasadniając swoją decyzję ograniczył się bowiem tylko do przywołania przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz do wskazania, ze żądane dokumentu zostały opatrzone klauzulą "zastrzeżone". Ani jednym zdaniem organ nie odniósł się jednak do przyczyn nadania tym informacjom owej klauzuli. W szczególności nie wyjaśnił tego, jakie szkody dla Państwa Polskiego spowodowałoby w jego mniemaniu ujawnienie żądanych danych. Nawet nie próbował wykazywać, że ich ujawnienie byłoby niekorzystne dla interesów RP. Brak zawarcia w uzasadnieniu skarżonej decyzji w/w elementów uniemożliwiał Sądowi administracyjnemu dokonania oceny zasadności utajnienia żądanych danych. W konsekwencji uniemożliwiał ocenę merytorycznej poprawności samego rozstrzygnięcia. Skład orzekający w niniejszej sprawie ma oczywiście świadomość tego, że sporządzenie uzasadnienia respektującego powyższe powinności, wymaga wielkiej staranności, dokładności i ostrożności od autora decyzji. Przy wyjaśnianiu powodów oklauzulowania określonych danych nie może bowiem dojść do ich ujawnienia. Tego jednak trudności, nie zdejmują z organu obowiązku należytego wyjaśnienia że w sprawie istnieją przesłanki opisane w art.1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Nie są to bowiem trudności niemożliwe do pokonania, zwłaszcza gdy weźmiemy pod uwagę to, że rozstrzygnięcie organu ogranicza wnioskodawcę w jego konstytucyjnym uprawnieniu do uzyskania informacji publicznej. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. 1 wyroku na podstawie art.145 par.1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). O kosztach orzeczono stosownie do dyspozycji art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do uwzględnienia uwag poczynionych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu i do sporządzenia uzasadnienia umożliwiającego poznanie powodów nadania żądanym dokumentom klauzuli "zastrzeżone".