III SA/Kr 371/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie : WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. K. na uchwałę Nr XXI/206/2020 Rady Powiatu Dąbrowskiego w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu dąbrowskiego na rok 2021 oddala skargę UZASADNIENIE Pismem z dnia 29 stycznia 2021 r. G. K. wniósł skargę na uchwalę Nr XXI/206/2020 Rady Powiatu Dąbrowskiego w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu dąbrowskiego na rok 2021. Skarżący zaznaczył, że zaskarża tę uchwałę w części, a konkretnie § 2 ust. 1 uchwały w zakresie, w jakim odsyła do załącznika do uchwały "Harmonogram Całodobowy Dyżurów Aptek Ogólnodostępnych na terenie Powiatu Dąbrowskiego w 2021 r." Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego w postaci art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez uchwalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu dąbrowskiego niedostosowanego do możliwości przedsiębiorców prowadzących apteki, wskutek czego nie została zapewniona dostępność świadczeń apteki, a potrzeby ludności nie są zaspokojone. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Rada Powiatu Dąbrowskiego dnia 17 grudnia 2020 r. m.in. na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne podjęła uchwałę Nr XXI/206/2020 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu dąbrowskiego na rok 2021. Załącznik uchwalony na postawie § 2 ust. 1 uchwały zawiera szczegółowy harmonogram aptek, na które został nałożony obowiązek pełnienia dyżurów całodobowych w powiecie dąbrowskim w 2021 roku. Jednakże obowiązkiem tym zostały obarczone jedynie apteki z miasta Dąbrowa Tarnowska, bez uwzględnienia pozostałych 7 aptek ogólnodostępnych działających na terenie powiatu poza miastem. Interes prawny skarżącego został naruszony wspomnianą uchwałą Rady Powiatu, ponieważ nakłada ona na niego dodatkowe obowiązki. W aktualnym harmonogramie na rok 2021 apteka ogólnodostępna prowadzona przez skarżącego ma obowiązek sprawować dyżury całodobowe przez 41 dni. Oczywiste jest, że gdyby harmonogramem objęto również pozostałe 7 aptek z terenu powiatu dąbrowskiego, to wymiar dyżurów byłby znacznie mniejszy. Zakładając, że także pozostałe apteki byłyby obarczone obowiązkiem dyżurowym, to na każdą aptekę przypadałoby 22 lub 23 dni dyżurów całodobowych w ciągu roku. W związku z tym interes prawny skarżącego we wniesieniu niniejszej skargi należy uznać za uzasadniony. Dalej skarżący podał, że jest w pełni świadom obowiązków spoczywających na podmiotach prowadzących apteki. Jednakże, zdaniem skarżącego, ciężarem tym powinny być obarczone wszystkie apteki ogólnodostępne działające na terenie powiatu dąbrowskiego. Zobowiązanie tylko części aptek do pełnienia dyżurów całodobowych godzi w fundamentalną zasadę równości wobec prawa. Obciążanie aptek obowiązkiem dyżurów całodobowych zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne powinno być uzasadnione potrzebą zapewnienia ludności dostępu do nich. W opinii skarżącego przyjęty harmonogram skutkuje nieproporcjonalnym uprzywilejowaniem aptek, które z powodu nieuwzględnienia w nim odniosą korzyści finansowe względem aptek z terenu miasta Dąbrowa Tarnowska włączonych do harmonogramu. Sytuacja taka w konsekwencji może prowadzić do nadmiernego zwiększenia konkurencyjności podmiotów spoza harmonogramu, ponieważ w przeciwieństwie do aptek wymienionych w harmonogramie, będą miały mniejsze wydatki. Zaoszczędzone środki mogą posłużyć, chociażby do przeprowadzania inwestycji, bądź oferowania atrakcyjniejszego asortymentu po korzystniejszych cenach. Dowodem nieopłacalności utrzymywania dyżurów całodobowych są liczne pisma przedsiębiorców skarżących się na nie. O ile przyznać należy, że zapewnienie całodobowego działania aptek jest istotne z punktu widzenia zdrowia publicznego, o tyle naiwnym byłoby pomijanie rzeczywistego ciężaru, jaki wiąże się z realizacją tego postulatu. Przedsiębiorcy prowadzący apteki są świadomi swoich obowiązków w postaci dyżurów całodobowych, mimo to przy ich konkretyzacji przez radę powiatu, powinno brać się pod uwagę również uwarunkowania natury pragmatycznej. Aktualnie na terenie powiatu dąbrowskiego 9 aptek ogólnodostępnych jest obarczonych obowiązkiem pełnienia dyżurów całodobowych. Przedsiębiorcy prowadzący 2 z tych 9 aptek odmówili pełnienia dyżurów nocnych i świątecznych z powodów ekonomicznych i kadrowych. Natomiast właściciele 4 kolejnych aptek zawnioskowali o ujęcie w harmonogramie dyżurów aptek na rok 2021 wszystkich aptek ogólnodostępnych z terenu powiatu dąbrowskiego. Jeżeli wspomniane dwie apteki zakończą swoją działalność z powodu wykonywania obowiązku dyżurowego, to zostanie jeszcze mniejsza liczba aptek zdolnych do sprawowania dyżurów. W konsekwencji zaspokojenie potrzeb ludności stanie się zagrożone. Narastającym zagrożeniem jest, że także kolejne apteki będą zmuszone zakończyć swoją działalność wskutek nadmiernej uciążliwości wykonywania dyżurów całodobowych. Wówczas zaspokajanie potrzeb ludności stanie się niemożliwe do zaspokojenia, co może rodzić niebezpieczeństwo nieudzielenia pomocy mieszkańcom, wtedy kiedy będą tego potrzebowali. Doprowadzenie przedsiębiorców prowadzących apteki do bankructwa nie podniesie jakości świadczonych usług ani nie wpłynie korzystnie na dostępność aptek. Problemem jest nie tylko nieopłacalność dyżurów w porach nocnych oraz w święta, ale również zagwarantowanie obecności farmaceuty w godzinach pracy apteki w jej lokalu, która jest wymagana na mocy art. 92 ustawy Prawo farmaceutyczne. Wymóg ten jest przyczyną trudności kadrowych. Przeciętna apteka zatrudnia 1 lub 2 farmaceutów. Zatem wywiązanie się z obowiązku dyżurowego przysparza wiele komplikacji. Uchwałodawca mając to na uwadze, tym bardziej powinien był uwzględnić w harmonogramie dyżurów na rok 2021 pozostałe apteki z powiatu. Niewątpliwie łatwiej jest poszczególnym przedsiębiorcom zaplanować całodobową obecność farmaceuty w aptece 22 lub 23 dni w roku niż w ciągu 40 lub 41 dni w roku. Zdaniem skarżącego, na podstawie powyższych rozważań należy wyciągnąć konkluzję, że intencją ustawodawcy, nadając art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne aktualne brzmienie było, by rada powiatu konkretyzując obowiązek dyżurowy aptek, brała pod uwagę zarówno potrzeby ludności, jak i realne możliwości przedsiębiorców z danego terenu. Wynika to z faktu podziału instytucji państwowych na centralne oraz lokalne. Ideą stojącą za przekazaniem części kompetencji ze szczebla centralnego organom jednostek samorządu terytorialnego jest to, że to właśnie te instytucje powinny być dobrze rozeznane w lokalnych uwarunkowaniach. Istota zarządzania sprawami publicznymi nie sprowadza się do wyznaczania niemożliwych do spełnienia norm, ale do elastycznego dostosowywania posiadanych środków do wyznaczonych zamierzeń. Państwo – ucieleśnione w radzie powiatu – nie może ustanawiać w przepisach prawa obowiązków niemożliwych do spełnienia. Można posłużyć się tutaj analogią z prawa prywatnego. W art. 387 Kodeksu cywilnego wyrażona jest zasada impossibilium nulla obligatio est, zgodnie z którą zobowiązanie do niemożliwego jest nieważne. Choć jak zostało powiedziane, zasada ta jest uzewnętrzniona na gruncie prawa cywilnego, to wydaje się, że jest ona na tyle uniwersalna, że powinna obowiązywać niezależnie od tego, jakie normy prawne znajdują zastosowanie. Można postawić wniosek nawet dalej idący, skoro podmioty stosunków cywilnoprawnych swobodnie kształtujące swoje relacje nie mogą zobowiązać się do czegoś niewykonalnego, to tym bardziej organy państwa nie mogą nakładać na obywateli – w tym na przedsiębiorców – ciężarów przekraczających ich przeciętne możliwości. Co więcej, przyjęta uchwała nie zapewnia mieszkańcom dostępu do aptek. Skarżący zauważył, że w uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu podniosła, iż argumentem za uchwaleniem harmonogramu w obecnym kształcie był fakt działania na terenie miasta Dąbrowa Tarnowska zorganizowanej opieki całodobowej oraz że jest ono dobrze skomunikowane z pozostałymi gminami powiatu. Dodatkowo w gminie Dąbrowa Tarnowska mieszka 21 287 mieszkańców, czyli ponad 1/3 mieszkańców powiatu dąbrowskiego. W tym kontekście skarżący wskazał, że na stronie internetowej powiatu dąbrowskiego oraz Urzędu Miejskiego Dąbrowy Tarnowskiej znajdują się rozkłady jazdy środków komunikacji zbiorowej. Zakładając, że są to rozkłady aktualne, należy zauważyć, iż nie zapewniają one w ogóle możliwości transportu w godzinach wieczornych oraz w nocy, natomiast usługi oferowane w soboty oraz dni ustawowo wolne od pracy są bardzo ograniczone, a wiele miejscowości znajdujących się w powiecie jest w te dni pominięte w rozkładach jazdy przewoźników. Istniejące połączenia komunikacyjne nie zapewniają mieszkańcom dojazdu do aptek w godzinach nocnych oraz wieczornych, a transport w soboty i dni ustawowo wolne od pracy jest znacząco ograniczony. Z okoliczności tej wynika szereg następstw. Po pierwsze, w praktyce łatwy dostęp do aptek – w porach nocnych oraz w dni ustawowo wolne od pracy – będą mieli jedynie mieszkańcy miasta Dąbrowa Tarnowska, czyli nieco ponad 1/6 mieszkańców powiatu. Po drugie, pozostali mieszkańcy nie będą mogli dotrzeć do apteki za pomocą środków komunikacji publicznej, co oznacza, że będą musieli użyć innego sposobu przemieszczania się. W przypadku mieszkańców gminy Szczucin (13 180 mieszkańców) oddalonej o około 17 km od Dąbrowy Tarnowskiej, gminy Bolesław (2 682 mieszkańców) oddalonej o około 14 km, gminy Gręboszów (3 368 mieszkańców) oddalonej o około 19 km, czy gminy Mędrzechów (3 460 mieszkańców) oddalonej o około 13,5 km dostęp do aptek w porach nocnych lub wieczornych będzie co najmniej utrudniony. Mieszkańcy Borków lub Słupie chcąc skorzystać w godzinach nocnych z apteki w Dąbrowie Tarnowskiej, muszą przebyć ponad 20 km. Mieszkańcy przykładowo wymienionych gmin łącznie stanowią ponad 1/3 całkowitej liczby mieszkańców powiatu dąbrowskiego. W świetle przyjętej uchwały oraz dostępnych rozkładów jazdy środków komunikacji zbiorowej mieszkańcy wymienionych gmin będą mogli dostać się w omawianych porach do aptek w zasadzie tylko przy użyciu własnych środków transportu. W powiecie dąbrowskim mieszka łącznie 59 350 mieszkańców. W gminie Dąbrowa Tarnowska zamieszkuje ponad 1/3 mieszkańców powiatu, natomiast w wymienionych powyżej gminach również ponad 1/3 całkowitej liczby mieszkańców powiatu. Gmina Szczucin jest drugą – po gminie Dąbrowa Tarnowska – najludniejszą gminą w powiecie. Z zestawienia tych danych można postawić supozycję, że wyznaczenie aptek z Dąbrowy Tarnowskiej do sprawowania całodobowego dyżuru jest nieuzasadnione, ponieważ skutkuje nieproporcjonalnym uprzywilejowaniem części mieszkańców. Osoby zamieszkujące inne gminy nie będą miały tak łatwej możliwości dotarcia do aptek, mimo że łącznie stanowią one większy odsetek populacji powiatu i otwarcie aptek w pozostałych gminach mogłoby być dla nich pozytywne. Mieszkańcy niektórych miejscowości z obrębu gminy Dąbrowa Tarnowska (np. Sutków czy Smęgorzów) mają bliżej do aptek położonych działających w Radgoszczy lub Oleśnie niż do tych umiejscowionych w Dąbrowie Tarnowskiej, bądź odległość ta jest niemalże identyczna. W konsekwencji nawet dla części mieszkańców gminy Dąbrowa Tarnowska obciążenie obowiązkiem dyżurów całodobowych również aptek w Radgoszczy i Oleśnie byłoby korzystne. Warto także zaznaczyć, że poszczególne miejscowości w gminie Dąbrowa Tarnowska znajdują się około 10 km od miasta Dąbrowa Tarnowska (np. Lipiny), a wskutek braku połączeń komunikacyjnych ich mieszkańcy mają utrudniony dojazd do aptek. Mając na uwadze powyższe, wydaje się, że niezależnie od tego, jakie rozwiązanie przyjmie Rada Powiatu Dąbrowskiego, to zawsze część mieszkańców powiatu będzie mieć utrudniony dostęp do apteki w godzinach nocnych lub w dni ustawowo wolne od pracy. Gdyby uchwałodawca zdecydował się obciążyć obowiązkiem dyżurów całodobowych również apteki ogólnodostępne ze Szczucina czy Gręboszewa, wówczas mieszkańcy innych części powiatu (np. Dąbrowy Tarnowskiej) mieliby do nich trudny dostęp. Choć jak podkreślono poniżej, mieszkańcy gminy Dąbrowa Tarnowska mają w obrębie gminy dostęp do całodobowej opieki zdrowotnej. Mimo to uchwała dotycząca harmonogramu dyżurów całodobowych w 2021 r. powinna uwzględniać wszystkie apteki ogólnodostępne funkcjonujące w obrębie powiatu, ponieważ nie ma argumentów za tym, by uprzywilejowywać jedynie część mieszkańców. Jednocześnie uwzględniając możliwości podmiotów prowadzących apteki, jest to najsłuszniejsze rozwiązanie, zapewniające mieszkańcom w minimalnym stopniu zapotrzebowanie na usługi apteczne. Skarżący przyznał, że w Dąbrowie Tarnowskiej znajduje się całodobowy zakład opieki zdrowotnej, jednakże – zdaniem skarżącego – dotarcie do niego dla mieszkańców innych gmin powiatu w dni wolne od pracy lub w porach nocnych również jest utrudnione. Okoliczność, iż w Dąbrowie Tarnowskiej znajduje się całodobowy zakład opieki zdrowotnej, nie powinna stanowić uzasadnienia dla obciążenia obowiązkiem dyżurów całodobowych jedynie aptek z tego miasta. Wniosek powinien być wręcz przeciwny. Jeżeli w danej gminie znajduje się miejsce, gdzie jest stale świadczona całodobowa pomoc zdrowotna, to oznacza, że w razie zagrożenia zdrowia lub życia mieszkańcy mogą udać się tam. Oczywiste jest, że placówki zajmujące się opieką zdrowotną są wyposażone w odpowiednie leki. Natomiast mieszkańcy gmin oddalonych od tej jednostki zdrowia publicznego, nieposiadający samochodu nie są w stanie szybko dostać się do takiej placówki. Oznacza to, że w tego typu sytuacjach całodobowa apteka na terenie gminy lub gminy ościennej może okazać się zbawienna. I tak w przypadku nagłej pilnej potrzeby pacjent będzie musiał udać się do punktu świadczącego całodobową opiekę zdrowotną, więc w przypadku mieszkańców Powiatu Dąbrowskiego, uda się on do miasta Dąbrowa Tarnowska. W przypadku mniej pilnych potrzeb słusznym rozwiązaniem jest, by apteka całodobowa była czynna w miejscowości położonej bliżej. Zdaniem skarżącego, potwierdzeniem jego stanowiska jest opinia Prezesa Okręgowej Rady Aptekarskiej w Krakowie, w której w imieniu Okręgowej Izby Aptekarskiej w Krakowie wskazano, że wszystkie apteki z terenu powiatu powinny zostać objęte obowiązkiem dyżurowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego stanowiska organ podał, że art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego wskazuje na jedyną przesłankę ustalania rozkładu godzin pracy aptek, jaką jest dostosowanie do potrzeb ludności i zapewnienie dostępności świadczeń, również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Ani z treści tego przepisu, ani z innej regulacji nie wynika, że organ stanowiący przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, ma obowiązek brania pod uwagę innego kryterium – zwłaszcza wskazanego przez skarżącego w postaci "możliwości przedsiębiorców prowadzących apteki". W ocenie organu kierowanie się przez radę powiatu tym pozaprawnym kryterium byłoby niedopuszczalne i skutkowałoby naruszeniem prawa. Ponadto, stosowanie tego kryterium powodowałoby konieczność dokonania przez radę powiatu oceny możliwości poszczególnych przedsiębiorców prowadzących apteki na terenie powiatu, a nie ma ku temu żadnych podstaw prawnych. Nie jest do końca jasne czy skarżącemu chodzi o możliwości finansowe tych podmiotów, organizacyjne, kadrowe, czy też inne, które miałby stanowić podstawę dokonania oceny. Powyższe wskazuje, że powołany przez skarżącego zarzut naruszenia prawa materialnego jest bezpodstawny. Organ przestawił czynności, które poprzedzały podjęcie zaskarżonej uchwały. Projekt uchwały Rady Powiatu Dąbrowskiego w Dąbrowie Tarnowskiej w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu dąbrowskiego na rok 2021 został zatwierdzony przez Zarząd Powiatu Dąbrowskiego i w dniu 16 listopada 2020 r. przesłany do burmistrzów i wójtów gmin z terenu powiatu dąbrowskiego oraz do Okręgowej Rady Aptekarskiej w Krakowie celem uzyskania opinii, o których mowa w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Przedstawiciele części gmin pozytywnie zaopiniowali przesłany projekt uchwały zakładający, że dyżury są pełnione wyłącznie przez apteki z terenu Dąbrowy Tarnowskiej. Choć część gmin nie przesłała swojego stanowiska, to należy założyć, że uznały one przedstawiony projekt za zgodny z potrzebami ich mieszkańców (art. 77b ustawy o samorządzie powiatowym). Możliwość zajęcia stanowiska przez organy wykonawcze gmin z terenu danego powiatu ma służyć właśnie uzgodnieniu pod względem potrzeb ludności i dostępności z terenu całego powiatu. Podmioty te właśnie w tej opinii miałyby możliwość zwrócić uwagę na zapotrzebowanie określenia godzin pracy aptek w sposób uwzględniający potrzeby i możliwości dostępności dla mieszkańców danej gminy. Ponieważ w przedmiotowej sprawie gminy z terenu powiatu dąbrowskiego pozytywnie zaopiniowały projekt proponowanego rozkładu godzin pracy aptek lub też nie zgłosiły żadnych zastrzeżeń, należy uznać, że tym samym potwierdziły, że przedstawiony harmonogram spełni potrzeby mieszkańców ich gmin i zapewnia dostępność tych świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. W przedmiotowej sprawie Prezes Okręgowej Rady Aptekarskiej w Krakowie w swoim piśmie poinformował, iż Okręgowa Izba Aptekarska w Krakowie nie może zaakceptować przesłanego projektu uchwały Rady Powiatu Dąbrowskiego w Dąbrowie Tarnowskiej w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu dąbrowskiego na rok 2021. W piśmie odniesiono się do analizy przeprowadzonej przez Ministerstwo Zdrowia, z której wynika, że "w zasadzie nie sprzedaje się leków refundowanych, czy na receptę w godzinach 23.30 - 6.00. Tym samym aptekarze ponoszą koszty dyżurów nie podlegające jakiejkolwiek rekompensacie. Fakt ten nie może być przez samorząd akceptowany." W piśmie zasugerowano objęcie wszystkich aptek z terenu powiatu obowiązkiem dyżurowym oraz zakwestionowano brzmienie § 3 projektu uchwały w części mówiącej o powierzeniu wykonania uchwały kierownikom aptek. Opinia ta zwracała jedynie uwagę na kwestię ponoszenia przez właścicieli aptek kosztów zapewnienia dyżurów, a zatem na problematykę nie ujętą w przepisach stanowiących podstawę prawną podjęcia właściwej uchwały. Kwestę zaspokojenia potrzeb ludności i zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy w tej opinii pominięto. Organ wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że z przedmiotowego obowiązku nie mogą zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób lub kwestia osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego. Czynnik ekonomiczny odnoszący się do przedsiębiorców prowadzących apteki na terenie powiatu, wbrew intencjom samorządu aptekarskiego czy też samych aptekarzy, nie może być czynnikiem, który może być brany pod uwagę przy projektowaniu godzin dostępności aptek. Ustawodawca uzależnił możliwość podjęcia uchwały w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych od uprzedniego zaopiniowania, a nie uzgodnienia lub zatwierdzenia przez inne podmioty. Treść opinii nie jest wiążąca dla uchwałodawcy. Organ podkreślił, że projekt zaskarżonej uchwały był przedłożony również pod obrady Komisji Edukacji i Polityki Społecznej przy Radzie Powiatu Dąbrowskiego w dniu 20 listopada 2020 r. (celem zgłoszenia wnoszonych przez apteki i ORA w Krakowie uwag i nakreślenie kierunków dalszych działań). Ostateczny projekt uchwały uwzględniający jedną z uwag Okręgowej Izby Aptekarskiej (dotyczący zapisów § 3 uchwały) został przedłożony wraz z obszernym uzasadnieniem wszystkim 4 komisjom stałym działającym przy Radzie Powiatu Dąbrowskiego w grudniu 2020 r. Projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez te komisje. Wskazuje to, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały spełnione zostały wszystkie wymagania formalne określone art. 94 ust. 1 i ust. 2 Prawa farmaceutycznego, a także przeanalizowano wymagane opinie wójtów i burmistrzów gmin z terenu powiatu dąbrowskiego, samorządu aptekarskiego, wraz z sugestiami aptekarzy z Dąbrowy Tarnowskiej. Wzięto również pod uwagę inne postulaty aptek dotyczące: rezygnacji z pełnienia dyżurów nocnych i świątecznych lub skrócenia godzin dyżurów, dofinansowania przez JST dyżurów, wprowadzenia dyżurów "na telefon". Ostateczna treść uchwały została zatem ukształtowana w wyniku procesu analizującego uwarunkowania potrzeb lokalnych i dostępności mieszkańców powiatu. Następnie organ odniósł się do poszczególnych kwestii poruszonych w skardze. W tym kontekście organ wskazał, że przy pracy nad projektem uchwały dokonano analizy czynników wpływających na możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek (m.in. lokalizacja, skomunikowanie pomiędzy poszczególnymi miejscowościami powiatu, dostęp do transportu publicznego). Stwierdzono, iż optymalnym rozwiązaniem prowadzącym do zapewnienia dobrej dostępności do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i w dni wolne od pracy jest utrzymanie dotychczasowego sposobu wyznaczania do dyżurów aptek z terenu Dąbrowy Tarnowskiej. Wzięto również pod uwagę, iż to właśnie te apteki zapewniają możliwość dostępu do usług farmaceutycznych największej potencjalnej liczbie pacjentów. Wiąże się to z m.in. z faktem, iż: 1) Gmina i miasto Dąbrowa Tarnowska stanowi największe skupisko ludności w powiecie dąbrowskim. Według danych GUS na dzień 31 grudnia 2018 r. powiat zamieszkiwało łącznie 59 350 mieszkańców, w tym: gminę Dąbrowa Tarnowska – 21 287 mieszkańców (samo miasto Dąbrową Tarnowska – 11 864 mieszkańców). Pozostałe gminy zamieszkiwała następująca liczba mieszkańców: gminę Szczucin – 13 180 mieszkańców, gminę Olesno – 7 934, gminę Radgoszcz – 7 439, gminę Mędrzechów – 3 460, gminę Gręboszów – 3 368 i gminę Bolesław – 2 682; 2) Dąbrowa Tarnowska stanowi największy ośrodek powiatu i tu niewątpliwie potrzeby ludności w zakresie korzystania ze świadczeń farmaceutycznych w dni inne niż powszednie oraz w nocy są z pewnością największe, a nadto mieszkańcy mają zapewniony najłatwiejszy dostęp, bez dodatkowych utrudnień, także z miejscowości położonych na peryferiach powiatu; 3) W Dąbrowie Tarnowskiej zapotrzebowanie na korzystanie z dyżurów aptek w dni inne niż powszednie oraz w nocy jest z pewnością największe również ze względu na fakt, iż to ZOZ w Dąbrowie Tarnowskiej udziela świadczeń w ramach Izby przyjęć i zabezpiecza też opiekę całodobową na terenie powiatu. Na terenie powiatu nie funkcjonuje inny podmiot leczniczy zapewniający opiekę całodobową. Pacjenci z terenu powiatu korzystający w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy z porady lekarskiej właśnie w ZOZ w Dąbrowie Tarnowskiej mogą więc w sposób łatwy i szybki, bez zbędnych utrudnień komunikacyjnych zakupić potrzebne leki, w tym te wydawane na podstawie recepty; 4) Na terenie miasta Dąbrowa Tarnowska działa łącznie 9 z 16 aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu dąbrowskiego (aktywnych na dzień 2 grudnia 2020 r.). Wszystkie apteki w Dąbrowie Tarnowskiej zostały równomiernie obciążone obowiązkiem dyżurowania w systemie rotacyjnym. Na każdą z aptek przypada średnio 40-41 dyżurów w trakcie roku. W ocenie organu, przeciw rozwiązaniu polegającemu na włączeniu do dyżurów aptek spoza Dąbrowy Tarnowskiej przemawiał również fakt, iż wiązałoby się ono z pogorszeniem dostępności komunikacyjnej do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, gdyż mogłoby wiązać się dla mieszkańców z dodatkowymi utrudnieniami (np. pacjent z miejscowości Słupiec przyjeżdża do oddalonego o 27 km Szpitala w Dąbrowie Tarnowskiej, gdzie udzielone zostają mu świadczenia w ramach tzw. opieki całodobowej; w przypadku, gdy apteki z Dąbrowy Tarnowskiej byłyby już zamknięte, pacjent w celu realizacji wystawionej recepty musiałby się udać do dyżurującej danego dnia apteki poza Dąbrową np. do Gręboszowa pokonując ok. 18 km, a następnie wrócić do miejsca zamieszkania pokonując kolejne 33 km). Również przy założeniu, że pacjent potrzebuje skorzystać wyłącznie ze świadczeń aptecznych bez konieczności korzystania z opieki całodobowej czy Izby przyjęć – funkcjonowanie apteki dyżurnej na terenie Dąbrowy Tarnowskiej – ze względu na połączenia komunikacyjne wydaje się być najoptymalniejszym rozwiązaniem (udając się ze Słupca do apteki w Gręboszowie pacjent musiałby pokonać od 36 do 43 km w jedną stronę w zależności od obranej trasy). Nawiązując dalej do kwestii dostępności komunikacyjnej, organ wyjaśnił, że wykaz połączeń komunikacji zbiorowej z wszystkich gmin powiatu dąbrowskiego wskazuje, iż komunikacja jest zorganizowana w sposób zapewniający najlepsze połączenia z Dąbrową Tarnowską. Świadczy o tym liczba zarówno kursów lokalnych po powiecie, jak i kursów ponadlokalnych przebiegających przez powiat np. na trasie np. Mielec – Dąbrowa Tarnowska – Tarnów czy Dąbrowa – Morzychna – Żabno). Kursy, o których mowa, odbywają się również w godzinach poza standardowym rozkładem godzin pracy aptek ogólnodostępnych w powiecie (np. od godz. 5:15 czy też po godz. 20:00 – która stanowi górną ramową granicę pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu określoną w zaskarżonej uchwale). Transport w soboty i dni ustawowo wolne od pracy jest oczywiście znacząco ograniczony, co jest naturalnie związane z mniejszym zapotrzebowaniem na tego typu usługi, niemniej jednak są również przewoźnicy, którzy zapewniają kursy również w weekendy i święta. Niemożliwe jest zapewnienie każdej z miejscowości na terenie powiatu dostępu przez 24 godziny na dobę do środków komunikacji zbiorowej umożliwiających połączenie z wszystkimi innymi miejscowościami z powiatu. Jak zaznaczono w skardze, "zawsze część mieszkańców powiatu będzie mieć utrudniony dostęp do apteki w godzinach nocnych lub w dni ustawowo wolne od pracy" – niemniej jednak każda gmina powiatu jest połączona liniami komunikacji zbiorowej z Dąbrową Tarnowską, czego nie można powiedzieć o połączeniach pomiędzy miejscowościami będącymi chociażby siedzibami pozostałych gmin powiatu. Dogodne połączenie komunikacyjne z Dąbrową Tarnowską, zapewnione również przez dostępność komunikacji zbiorowej z wszystkich 7 gmin powiatu dąbrowskiego (dotyczy to zarówno kursów lokalnych po powiecie, jak i kursów ponadlokalnych przebiegających przez powiat np. na trasie np. Mielec – Tarnów czy Dąbrowa – Żabno) sprawia, iż to właśnie dyżury aptek w Dąbrowie Tarnowskiej zapewniają możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z usług farmaceutycznych poza zwykłymi godzinami pracy aptek. Nie można tego powiedzieć o innych gminach. Jeśli na ich terenie odbywałyby się dyżury, spowodowałoby to znaczne, a w niektórych przypadkach może nawet całkowicie uniemożliwiłoby dotarcie do apteki mieszkańców z gmin bardziej odległych (brak połączeń transportu zbiorowego np. na trasie Gręboszów i Radgoszcz, Bolesław – Szczucin, Bolesław – Luszowice, Gręboszów – Luszowice). To właśnie wyznaczenie do dyżurów aptek z terenu Dąbrowy Tarnowskiej stwarza możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. W ocenie organu, fakt działalności na terenie Dąbrowy Tarnowskiej szpitala udzielającego świadczeń w ramach opieki całodobowej, jak i Izby Przyjęć, nie mógł stanowić podstawowego kryterium wyznaczania wykazu godzin pracy aptek w godzinach nocnych, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Nie mógł być jednak całkowicie pominięty przy analizie potrzeb ludności i dostępności. Pacjenci przyjmowani w ramach opieki całodobowej, czy też Izby przyjęć są w stanie zagrożenia zdrowia, jednak zgodnie z założeniami tej formy opieki zostają oni zbadani, zdiagnozowani i zaopatrzeni w receptę na potrzebne środki farmaceutyczne, którą to receptę pacjent realizuje w aptece ogólnodostępnej. Jest oczywistym, że w sytuacji skorzystania przez mieszkańca powiatu z pomocy nocnej w szpitalu zlokalizowanym w Dąbrowie Tarnowskiej najkorzystniejszym z jego punktu widzenia miejscem niezwłocznego zrealizowania recepty będzie właśnie dyżurująca w Dąbrowie Tarnowskiej apteka. Wyznaczenie dyżurów aptek w tej samej miejscowości, w której znajduje się punkt całodobowej i świątecznej opieki medycznej, spełnia ustawowy wymóg dostosowania do potrzeb ludności w zakresie dostępności w tym czasie. W konkluzji organ stwierdził, że po przeanalizowaniu wniosków poszczególnych aptekarzy, opinii wójtów i burmistrzów gmin z terenu powiatu dąbrowskiego, a także opinii Okręgowej Izby Aptekarskiej w Krakowie, mając na uwadze uwarunkowania lokalne, interes mieszkańców powiatu oraz istniejące warunki dostępności, w oparciu o przesłanki art. 94 ustawy Prawo farmaceutyczne, stanowiska orzecznictwa, Rada Powiatu Dąbrowskiego – zgodnie z wieloletnią praktyką – do pełnienia dyżurów w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy wyznaczyła apteki wyłącznie z terenu miasta Dąbrowa Tarnowska, uznając to rozwiązanie za optymalne z punktu widzenia potrzeb ludności i zapewnienia jej dostępności do świadczeń farmaceutycznych, również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów powiatu kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 920, dalej "u.s.p."). Zgodnie z tym przepisem uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem są nieważna, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 79 ust. 4 u.s.p., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu powiatu. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały organu powiatu. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury podejmowania uchwały mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Skoro skarżący prowadzi aptekę, do której bezpośrednio odnoszą postanowienia zaskarżonej uchwały, to – w ocenie Sądu – ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli tejże uchwały. Zaskarżona uchwała nakłada na skarżącego określone obowiązki, kształtuje sposób prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, przeto przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącego jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. Kontrolując zaskarżoną uchwałę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że nie narusza ona prawa i tym samym nie ma podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga okazała się niezasadna. Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (obecnie t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1977, dalej "ustawa"), zgodnie z którym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu zawodu farmaceuty. W myśl art. 94 ust. 1 ustawy rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zaskarżona uchwała została niewątpliwie podjęta przez organ właściwy, w ramach przyznanych temu organowi kompetencji szczegółowej do stanowienia prawa miejscowego. Analiza procedury podjęcia zaskarżonej uchwały prowadzi do konkluzji o braku istotnych naruszeń prawa mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącego. W szczególności dopełniono wymogu zasięgnięcia opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu zawodu farmaceuty. Trzeba przy tym zauważyć, że odnośny wymóg został spełniony nie tylko w sensie formalnym – organ brał pod uwagę i przeanalizował pozyskane opinie, aczkolwiek z uwzględnieniem ich nieważącego charakteru. Z akt sprawy wynika, że – choć nie jest to bezwzględnym wymogiem – projekt uchwały opatrzony został obszernym i precyzyjnym uzasadnieniem, ukazującym motywy proponowanych rozwiązań. Kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny zaskarżonej uchwały – także legalnościowej – ma to, czy ustalony nią rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych jest dostosowany do potrzeb ludności i zapewnia dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zdaniem Sądu, odpowiedź na to pytanie jest pozytywna, a w szczególności jako prawidłowe i spełniające odnośny wymóg należy uznać rozwiązanie – które jawi się jako sporne – polegające na wyznaczeniu do pełnienia dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy aptek z terenu miasta Dąbrowa Tarnowska. Argumenty przemawiające za takim rozwiązaniem (ujęte w czterech punktach uzasadnienia projektu uchwały i wyeksponowane również w odpowiedzi na skargę), tj. przede wszystkim położenie Dąbrowskiej Tarnowskiej w odniesieniu do pozostałych gmin powiatu, liczba mieszkańców miasta, relatywnie najlepsza dostępność komunikacyjna miasta, okoliczność działania w mieście szpitala udzielającego świadczeń w ramach opieki całodobowej i Izby Przyjęć) – są przekonujące i, w ocenie Sądu, nie budzą jakichkolwiek wątpliwości. W argumentacji skargi można zaś dopatrzyć się dwóch aspektów: pierwszy wiąże się z nieuwzględnieniem, w ocenie skarżącego, interesu indywidulanego (możliwości organizacyjnych aptek, uwarunkowań finansowych), a drugi polega na zakwestionowaniu tudzież na polemice z argumentacją organu w zakresie wyboru rozwiązania najlepiej realizującego potrzeby ludności. Stanowiska skarżącego – w obu tych aspektach – Sąd nie podzielił. Gdy idzie o pierwszy aspekt, to stwierdzić należy, że interes indywidualny (zmniejszenie liczby dyżurów przypadających na aptekę skarżącego w wyniku ich rozłożenia na wszystkie apteki w ramach powiatu) nie jest tu całkowicie bez znaczenia, ale – wobec jednoznacznej dyspozycji art. 94 ust. 1 ustawy – nie może on być realizowany kosztem interesu publicznego (dostępność świadczeń). A rozwiązanie oczekiwane przez skarżącego z interesem publicznym niewątpliwie koliduje. Wbrew twierdzeniom skargi, powinności nałożone zaskarżoną uchwałą – choć mogą skutkować pewnymi trudnościami lub dodatkowymi kosztami – nie są niewykonalne. Gdy idzie o drugi aspekt, to nie można się zgodzić z supozycją skarżącego, że pełnienie dyżurów przez apteki w poszczególnych gminach – poza miastem Dąbrowa Tarnowska – byłoby z punktu widzenia dostępności świadczeń równie dobre jak pełnienie ich przez apteki położone w mieście. Jako nietrafna jawi się też teza skarżącego, jakoby dostępność komunikacyjna miasta Dąbrowa Tarnowska i pozostałych gmin powiatu była taka sama (co przekonująco wykazano w odpowiedzi na skargę). Zdaniem Sądu, to organ, a nie skarżący, ma rację także co do znaczenia okoliczności działania w mieście szpitala udzielającego świadczeń w ramach opieki całodobowej i Izby Przyjęć; jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, jednostka ta oraz apteka całodobowa pozostają w relacji wzajemnego uzupełniania się (a nie zastępowania) i jest wskazane by pozostawały w pobliżu. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, a w szczególności nie narusza powołanego w skardze art. 94 ust. 1 ustawy. Z tego też względu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.