I OW 131/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy W. a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej i ustalenia odpłatności za pobyt postanawia: wskazać Prezydenta Miasta L. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta i Gminy W., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia wniosku S.K. (dalej "strona") o skierowanie do domu pomocy społecznej i ustalenie odpłatności za pobyt. W uzasadnieniu wniosku organ wyjaśnił, że strona przebywa obecnie w zakładzie opiekuńczo-leczniczym we W. Z informacji zakładu wynika, że okres pobytu związany jest z jej stanem zdrowia i uzależniony jest od jego poprawy, a także może tam przebywać do czasu uzyskania miejsca w domu pomocy społecznej. Przed przyjęciem jej do szpitala zamieszkiwała w lokalu przy ul. [...] w L., którego była właścicielką do 2011 r. Po jego sprzedaży nadal tam zamieszkiwała bez zameldowania, płacąc czynsz. Jest osobą schorowaną. Wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej złożony został Prezydentowi Miasta L. Organ ten uznał się za niewłaściwy przekazując sprawę do jej rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy W. Jego zdaniem, obecnym miejscem zamieszkania strony, determinującym właściwość Gminy W. jest zakład opiekuńczo leczniczy. W tak przedstawionym stanie faktycznym Burmistrz Miasta i Gminy W. uznał za niezasadne przekazanie mu przez Prezydenta Miasta L. wniosku strony do rozpatrzenia. Odnosząc się do stanu prawnego wskazał art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2020 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Wyjaśnił nadto, że właściwość miejscową gminy ustala się, co do zasady, według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, o czym stanowi art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku natomiast osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Burmistrz Miasta i Gminy W. dokonał także wykładni niezdefiniowanego w ustawie o pomocy społecznej pojęcia "miejsce zamieszkania" odwołując się, zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, do art. 25 K.c. Na podstawie wskazanego przepisu stwierdził, że o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. Samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy W. pobyt strony w zakładzie opiekuńczo-leczniczym ma charakter pobytu czasowego uzależnionego od skierowania do domu pomocy społecznej. Brak jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że strona ma miejsce zamieszkania we W., co wskazywałoby na właściwość tej Gminy do załatwienia sprawy. Nie zostały także spełnione przesłanki do uznania strony za bezdomną. Nie może świadczyć o tym jej wymeldowanie się ze stałego miejsca zamieszkania po sprzedaży lokalu. Z lokalem tym nie zerwała więzi, a jedynie stan zdrowia zmusił do pobytu w zakładzie leczniczo-opiekuńczym. Zdaniem organu inicjującego spór kompetencyjny, organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Prezydent Miasta L. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta L. wniósł o wskazanie, jako organu właściwego do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie skierowania strony do domu pomocy społecznej i ustalenie odpłatności za pobyt – Burmistrza Miasta i Gminy W. W uzasadnieniu przedstawionego stanowiska podniesiono, że w czasie wywiadu przeprowadzonego ze stroną, podała ona jako adres korespondencyjny Jaczów, a wiec miejsce zamieszkania siostrzenicy, której sprzedała swoje dotychczasowo zajmowane mieszkanie w L. Do zakładu opiekuńczo leczniczego została przyjęta w dniu [...] stycznia 2010 r. na czas nieokreślony, za swoją zgodą, na podstawie skierowania lekarza. Dlatego za niezrozumiałe i sprzeczne z dowodami uznano twierdzenie Burmistrza Miasta i Gminy W., że strona nie ma zamiaru stałego pobytu Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy W. a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy o skierowanie do domu pomocy społecznej i ustalenie odpłatności za pobyt. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż ww. organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie swoich rozważań wskazuje, że stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej "u.p.s."), osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w "formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Bezspornie, w chwili wystąpienia z wnioskiem o skierowanie do domu pomocy społecznej, strona przebywała w zakładzie leczniczo-opiekuńczym. Kwestią sporną, istotną dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, jest zatem kwestia, czy miejsce to może być traktowane jako miejsce zamieszkania osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Odpowiedź na to pytanie jest bowiem decydująca w świetle brzmienia przywołanego powyżej art. 59 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pobytu w zakładzie opiekuńczo-leczniczym nie można – jak słusznie podniósł inicjujący spór organ - zakwalifikować jako miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. Pobyt osób przebywających w zakładach opieki zdrowotnej ma charakter jedynie czasowy, gdyż związany jest wyłącznie z leczeniem (por. przykładowo postanowienia NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OW 300/19, z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OW 125/18 i z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OW 215/18, publ. CBOSA). Nie zmienia charakteru takiego pobytu informacja pochodząca od Zakładu-Opiekuńczo–Leczniczego we W., której wynika, że strona przyjęta została do Zakładu na czas nieokreślony, a okres pobytu zależy od czasu wymaganego do poprawy zdrowia. Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak wynika z niespornych faktów przytoczonych przez organy, miejscem zamieszkania strony w rozumieniu art. 25 K.c., do czasu umieszczenia jej w placówce leczniczej, był L. Pobyt w placówce leczniczej, z punktu widzenia przesłanek zawartych we wskazanym przepisie, nie ma istotnego znaczenia, gdyż pobytowi temu z całą pewnością nie towarzyszy zamiar stałego przebywania. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek przesłanek wskazujących na to, aby traktować stronę, jako osobę bezdomną. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało uznać, iż właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest Prezydent Miasta L., jako organ gminy właściwej dla strony w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z tego też względu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., w związku z art. 101 ust. 1 u.p.s., postanowił jak w sentencji.