II OSK 2838/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 385/16 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dobudowy garażu do budynku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 385/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę skarżącego (inwestora) na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dobudowy garażu do budynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie dobudowy garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na ustaleniu, że wykonane roboty związane z ww. budową budynku w ramach udzielonego pozwolenia na budowę przewidywały realizację garażu. Ponadto brak jest podstaw do stwierdzenia, że garaż ten powstał z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie dobudowy garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestor dokonał jedynie nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstąpienie nieistotne jest dopuszczalne i organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Zatem, organ I instancji w sposób prawidłowy umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania, wyjaśnił że kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych została dokonana przez organ pierwszej instancji prawidłowo. Uznanie nadbudowy istniejącego garażu za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dobudowy garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego było niedopuszczalne, są to zupełnie różne inwestycje. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 i 11 K.p.a. przez błędną wykładnię przepisów prawa; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz rozpatrzenia sprawy i art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady zaufania stron do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, uznając zarzuty skarżącego za niezasadne. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego, przedstawiając orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał dodatkowe podstawy do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 385/16, oddalając skargę wskazał, że na kryterium bezprzedmiotowości, które uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, z takim właśnie przypadkiem bezprzedmiotowości z powodu braku przesłanki przedmiotowej mamy do czynienia w tej sprawie. Z ustaleń organów, niekwestionowanych przez skarżącego, wynika bowiem, że inwestor dokonał dobudowy garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organy ustaliły, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie dwóch bram o wymiarach 3,00 x 2,22, wykonano zaś jedną bramę o wymiarach 2,60 x 2,00 m. Ponadto wykonano w ścianie frontowej dwa otwory okienne o wymiarach 1,8 m x 0,6 m. Wewnątrz garażu zaprojektowano 2 słupy wewnętrzne, podpierające zaprojektowane podciągi, natomiast w trakcie budowy tych słupów nie wykonano, zastępując je wzmocnionymi podciągami. Zdaniem organów przedmiotowe zmiany nie stanowią istotnego odstąpienia od wydanego pozwolenia na budowę. W konsekwencji przyjęto, że nie ma podstaw do dalszego procedowania w odniesieniu do ww. robót. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy ocena prawna wykonanych robót prawa nie narusza. Dopuszczalne było przyjęcie, że wymienione roboty nie stanowiły istotnego odstąpienia. Zatem zgodne z prawem jest stanowisko o umorzeniu postępowania. Stwierdzenie nieistotnych odstępstw powoduje bowiem bezprzedmiotowość postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w związku z art. 36a Prawa budowlanego. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze i uwypuklonego w załączniku do protokołu, że w granicach wydanego skarżącemu pozwolenia na budowę mieści się także nadbudowana murowana część o wymiarach 10 m x 4 m drugiej kondygnacji nad istniejącym garażem przylegającym do budynku mieszkalnego. Jak prawidłowo zauważył organ odwoławczy, nadbudowa ta znajduje się z innej strony budynku mieszkalnego niż dobudowa garażu dwustanowiskowego. Roboty budowlane zostały wykonane na innej kondygnacji i w wyniku ich wykonania powstało pomieszczenie o przeznaczeniu innym niż legalnie wybudowany garaż. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organ administracyjny przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. na skutek niepodejmowania czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz utrzymania w mocy rozstrzygnięcia, które nie zostało oparte na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności przez brak wyczerpującego wyjaśnienia powiązania temporalnego, funkcjonalnego i przestrzennego pomiędzy dobudową garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nadbudową drugiej kondygnacji murowanej o wymiarach 10 m x 4 m nad garażem przylegającym do tego samego budynku, wskutek czego organ w sposób nieuzasadniony przyjął, że nadbudowa nie mieściła się w granicach udzielonego pozwolenia na budowę i dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę było bezprzedmiotowe; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. przez niepoddania ocenie dokumentacji fotograficznej złożonej przez skarżącego na okoliczność, że część ściany dobudowanego garażu dwustanowiskowego przylega do ściany części nadbudowanej drugiej kondygnacji, a tym samym podnoszona przez organ argumentacja, jakoby brak jakiegokolwiek powiązania pomiędzy oboma zakresami wykonanych robót budowlanych opiera się na braku analizy zgromadzonego materiału dowodowego i pominięciu jego istotnego fragmentu; c) art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie interesu indywidualnego obywatela, w sytuacji, gdy brak było dostatecznych przesłanek do umorzenia postępowania, a ponadto interes indywidualny i publiczny wymagał kontynuowania postępowania; d) art. 105 K.p.a. przez umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy ocena taka była nieuprawniona i nieoparta na wyczerpująco i rzetelnie zgromadzonym oraz przeanalizowanym i ocenionym materiale dowodowym, a przez to co najmniej przedwczesna.; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie i nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. i związanych z tym zarzutem istotnych argumentów skargi, wskazujących na błędną ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny innych zarzutów skargi, która to ocena doprowadziła do uznania dowolnej oceny stanu faktycznego dokonanej przez organy administracyjne za zgodną z prawem. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 1 i 6 Prawa budowlanego przez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że brak jest dostatecznego powiązania pomiędzy dobudową garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nadbudową drugiej kondygnacji murowanej o wymiarach 10 m x 4 m nad garażem przylegającym do tego samego budynku pozwalającego na stwierdzenie, że nadbudowa drugiej kondygnacji murowanej została zrealizowania w warunkach istotnego odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w sytuacji, gdy pomiędzy oboma zakresami robót budowlanych wykonanych w jednym czasie, na tej samej nieruchomości i budynku występuje dostateczne powiązanie temporalne, przestrzenne i funkcjonalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo dotyczą tego samego problemu prawnego, a mianowicie, czy przedmiotowy garaż powstał z istotnymi odstępstwami, o jakich mowa w art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego, nadbudowa dokonana nad innym garażem, który znajduje się w innym miejscu świadczy o zrealizowaniu drugiego garażu (dwustanowiskowego) z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Wbrew stanowisku strony skarżącej w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy nadzoru budowlanego nie dają podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowy garaż powstał z istotnymi odstępstwami. Nie można w tym zakresie doszukać się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa procesowego. W związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to przepisy obligują organ administracyjny do dokładnego wyjaśnienia sprawy w ramach zasady prawdy obiektywnej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie nie podjęto czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a nieuwzględnienie materiału zdjęciowego miało wpływ na wynik sprawy. Organ oparł się na wynikach oględzin, które wskazywały, że skarżący zrealizował dwie odrębne inwestycje. O istotnym odstąpieniu przy budowie garażu dwustanowiskowego nie świadczy bowiem wskazywany fakt, że ściany przedmiotowego garażu i wskazywanej przez skarżącego nadbudowy przylegają do siebie. Taka bowiem okoliczność nie wyczerpuje przesłanek z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, które pozwalałyby na zaakceptowanie argumentacji skargi kasacyjnej i w zasadzie potwierdza, że mamy do czynienia z odrębnymi inwestycjami. W szczególności w skardze kasacyjnej nie wykazano aby nadbudowa miała wpływ na zmianę parametrów garażu dwustanowiskowego w zakresie, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1, 2 i 6 Prawa budowlanego w odniesieniu do udzielonego pozwolenia na budowę, co pozwalałoby na stwierdzenie, że garaż ten został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Samo gołosłowne stwierdzenie, że pomiędzy oboma zakresami robót budowlanych wykonanych w jednym czasie, na tej samej nieruchomości i budynku występuje dostateczne powiązanie temporalne, przestrzenne i funkcjonalne nie jest wystarczające. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono bowiem ani w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego, ani – prawa materialnego, w szczególności na czym polega powiązanie funkcjonalne. Wskazano jedynie, o czym wyżej była mowa, że "ściany przylegają do siebie". Natomiast okoliczność, że obie inwestycje powstały w tym samym czasie i na tej samej nieruchomości nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że garaż dwustanowiskowy powstał z istotnymi odstępstwami. Wskazywane okoliczności miałyby o tyle znaczenie, o ile w ramach budowy garażu dwustanowiskowego nastąpiłyby zmiany w zakresie objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w zakresie który wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Jednak wskazywana nadbudowa jako odrębna inwestycja nie pozwala na stwierdzenie, że budowa garażu dwustanowiskowego obejmowała swoim zakresem wskazywaną przez skarżącego nadbudowę. Ponadto w ogólności treść art. 36a Prawa budowlanego nie oznacza, że, przy okazji realizacji inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę, realizacja każdej innej inwestycji będzie kwalifikowana jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego. Takie bowiem rozumienie treści art. 36a stanowiłoby w istocie przyzwolenie na obejście prawa, ponieważ zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Dlatego wskazywanej nadbudowy nie można było zakwalifikować prawnie jako zrealizowanej w ramach inwestycji budowy garażu dwustanowiskowego, a ponadto brak stwierdzenia istotnych odstępstw w pozostałym zakresie uprawniał organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania w sprawie dobudowy garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 K.p.a. oraz art. 36a ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 1 i 6 Prawa budowlanego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zaś zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu skargi "zwykłej" dotyczącego naruszenia art. 8 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto z przedstawionego powyżej wywodu wynika w ogólności, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 8 K.p.a. skoro w sprawie prawidłowo oceniono wskazywaną nadbudową, że nie mogła ona świadczyć o realizacji przedmiotowego garażu z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.