IV SA/Po 292/07

SENTENCJA | |Sygn. akt IV SA/Po 292/07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 08 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski As.sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 08 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...] /-/ I.Kucznerowicz /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ M.Dybowski UZASADNIENIE Wnioskiem, który do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął w dniu [...], skarżący zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 roku w kwocie 1000 zł. W uzasadnieniu wniosku podał, iż jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlegającym temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, szkody w uprawach rolnych i w użytkach rolnych w gospodarstwie rolnym w wyniku zaistniałej suszy przekroczyły 30% i zostały oszacowane przez komisję powołana przez wojewodę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania T.M. wnioskowanego zasiłku. W uzasadnieniu decyzji podjętej na podstawie art. 104 § 1 i § 2 kpa, art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155 poz. 11090) organ wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że wnioskodawca nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 14,85 ha oszacowane szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą wynosiły 17% w stosunku do całego gospodarstwa i nie przekroczyły średnio 50%. Wyjaśniono, że tym samym nie zostały spełnione przesłanki określone w § 2 powołanego rozporządzenia. T.M. zaskarżył powyższą decyzję do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniósł, że jest właścicielem gospodarstwa o powierzchni 14,85 ha. Od dnia 13.01.06 r. choruje i przebywa w szpitalach neuro- psychiatrycznych. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż odmowa przyznania wnioskowanego zasiłku podyktowania jest tym, że żaden z członków rodziny nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, a zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy pomoc uzyskuje rodzina rolnicza, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem podlegającym takiemu ubezpieczeniu. Nadto, że szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę wynoszą średnio 30 %. W celu uzyskania pomocy w formie zasiłku na złagodzenie skutków suszy należy spełnić obie przesłanki. Zdaniem organu należy szacować szkody w uprawach, a co za tym idzie decydujące znaczenie ma nie powierzchnia całego gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lecz powierzchnia wszystkich upraw rolnych w tym gospodarstwie. Pojęcia "uprawy rolne nie można utożsamiać z pojęciem, użytki rolne" gdyż to ostatnie jest znacznie poważniejsze i obejmuje nie tylko grunty oraz zajęte pod uprawy rolne, ale również np. grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami, rowy, pastwiska, łąki, sady. Zdaniem organu w niniejszej sprawie należało przyrównać straty do powierzchni upraw z wyłączeniem z ogólnej powierzchni gospodarstwa, którego właścicielem jest T.M. gruntów wydzierżawionych, gruntów zabudowanych, lasów i użytków zielonych. Wówczas spełniony zostałby jeden z warunków określonych w rozporządzeniu. Nie zostaje jednak spełniona druga z przesłanek albowiem T.M. jest na rencie, w związku z czym nie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolnikiem, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Wskazano, że ubezpieczenie z mocy ustawy ma charakter obowiązkowy, gdyż rolnik czy domownik musi zostać nim objęty, jeżeli spełnione zostały przesłanki przewidziane ustawą, a ustanie podlegania takiemu ubezpieczeniu jest niezależne od woli ubezpieczonego w tym sensie, że nie zależy od jego woli, jeśli w dalszym ciągu spełnia warunki obligatoryjnego objęcia tym ubezpieczeniem. Kolegium wyjaśniło, ze zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy ubezpieczeniu podlega z mocy ustawy rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego oraz domownik takiego rolnika, jeżeli nie podlegają oni innemu ubezpieczeniu społecznemu lub nie mają ustalonego prawa do emerytury lub renty albo nie mają ustalonego praw do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Wnosząc do Sądu skargę na powyższą decyzję T.M. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wydana była wadliwa z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy dwóch aktów prawnych. Wydając decyzję pierwszoinstancyjną organ powołał art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm.), zgodnie z którymi zasiłek celowy może zostać przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), a zasiłek ten może zostać przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust.3). Drugim aktem prawnym powołanym przez ten organ było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155 po. 11090). Pomimo przytoczenia przez organ I instancji przepisów zawartych w tych dwóch aktach prawnych, rozpatrzenie sprawy nastąpiło wyłącznie w oparciu o przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia. Organy obu instancji nie rozważyły bowiem możliwości przyznania stronie zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, choć bezspornym jest, iż skarżący odczuł negatywne skutki klęski żywiołowej, jaką była susza, która miała miejsce w 2006 roku. W sytuacji, gdy zdaniem organów skarżący nie spełniał kryteriów uprawniających do przyznania świadczeń z funduszy przyznanych na ten cel w związku z realizacją rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, obowiązkiem organu I instancji było równoległe rozpatrzenie jego wniosku w oparciu o powołany w decyzji przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Pominięcie tych obowiązków uzasadnia postawienie organom obu instancji zarzutu rozpatrzenia sprawy z naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej k.p.a.) i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd zauważa, iż przedmiotowe rozporządzenie z dnia [...] wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Art. 24 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Powyższa delegacja upoważniała więc Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i następnie do wydania rozporządzenia, określającego szczegółowe warunki realizacji tego programu. Jednocześnie podjęcie tych działań miało na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Tak więc tą drogą ochroną mogły zostać objęte osoby, rodziny, grupy społeczne. Przedmiotowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. określało szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Tym samym na mocy delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji przedmiotowego programu. Powyższa delegacja nie uprawniała natomiast do dalszego różnicowania rolników i ich rodzin, wychodząc przy tym poza kryteria ustanowione w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis §2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. stanowi, iż pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Tym samym legislator dokonał w tym akcie dalszego różnicowania zasad przyznawania pomocy, dzieląc rolników (jako grupę społeczną, zawodową) oraz rodziny prowadzące gospodarstwa rolne, na rolników podlegających obowiązkowemu ustawowemu ubezpieczeniu społecznemu oraz na niepodlegających takiemu obowiązkowi (a więc tworząc podgrupy w ramach jednej grupy społecznej, zawodowej) lub dzieląc rodziny rolnicze na takie, w których choć jeden ich członek podlega przedmiotowemu ubezpieczeniu oraz w których takiej osoby nie ma (a więc przyjmując wskazane kryterium z pominięciem obiektywnego czynnika, jakim jest utrzymywanie się takich rodzin wyłącznie z pracy na roli. Skoro bowiem kryterium to wymaga, aby tylko jeden z członków rodziny podlegał takiemu ubezpieczeniu, to w domniemaniu pozostali jej członkowie mogą podlegać ubezpieczeniu pracowniczemu, a wówczas pomoc jest także przyznawana). W konsekwencji w oparciu o wskazany przepis rozstrzygające sprawę organy administracji publicznej uznały, iż skarżąca oraz jej syn nie zostaną objęci pomocą z tytułu suszy, bowiem syn jest niepełnoletni, a skarżąca pobiera rentę rodzinną, prze co zarówno ona jak i syn nie podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Argumentacji tej Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela. Z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom", wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie (por. wyrok SN z dnia 09.06 2005 r. sygn. V KK 41/05, publ. OSNKW 2005/9/83). Tym samym Sąd rozpatrujący konkretną sprawę administracyjną może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, którym powyższa norma została naruszona. Takim przepisem w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę jest §2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155 po. 11090) w zakresie, w jakim uzależnia uzyskanie pomocy od spełniania warunku bycia osobą pełnoletnią oraz podlegania ustawowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał, iż w tym zakresie przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej. Stąd we wskazanym zakresie Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę powołanego przez organy obu instancji przepisu nie zastosował, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na rozpatrzenie sprawy z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wskazać nadto należy, iż celem i istotą wszystkiego rodzaju ubezpieczeń społecznych jest zagwarantowanie utrzymania w razie starości czy utraty zdolności do zapewnienia sobie warunków egzystencji w związku ze stanem zdrowia, zatem nie ma potrzeby obejmować dodatkowym ubezpieczeniem tych okresów, w których cel zabezpieczenia jest osiągnięty (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 24.06.1998 r. sygn. akt II AUa 497/98 publ. OSA 1999/1/3). Za taka wykładnią przemawia także powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym ubezpieczeniu z mocy ustawy nie podlega osoba, która podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub ma ustalone prawo do emerytury lub renty albo prawo do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Skoro więc zbędnym jest podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego rolników z mocy ustawy, to skarżący nie może ponosić negatywnych skutków braku podlegania takiemu obowiązkowi. Pominięcie rozważenia powyższych kwestii naraża organ administracji rozpatrujący niniejszą sprawę na zarzut rozpatrzenia sprawy z naruszeniem zasady ogólnej zawartej w art. 7 k.p.a., tj. rozpatrzenia sprawy z pominięciem interesu strony oraz interesu społecznego, jak również zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 6 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, iż wynikające z tych przepisów wskazanie postępowania organów administracji działających w sferze "luzów decyzyjnych" nakazywało rozpatrzenie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 11.06.1981 r. sygn. I SA 820/81). Sąd podkreślił, iż zbieg interesu indywidualnego, grupowego i publicznego uzasadniał w konkretnej sprawie udzielenie ulgi w spłaceniu należności podatkowych. Wskazać należy, iż zasada równego traktowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji w sposób porównywalny wyrażona została także w tezie wyroku z dnia 10.09.2002 r. sygn. IV SA 1141/02, iż "interes ogólny nie jest jedynym, który należy uwzględniać i nie ma on charakteru nadrzędnego nad innymi dobrami, a obowiązkiem organu jest wyważenie wszystkich uwarunkowań". Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawie Sąd zauważa, iż w przypadku skarżącej i jej syna pozbawienie dostępu do środków finansowych zapewnionych w celu złagodzenia rolnikom skutków suszy w oparciu o kryterium przyjęte przez Radę Ministrów stawia te osoby w daleko gorszej sytuacji, aniżeli osoby, którym pomoc została udzielona. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, iż została spełniona przesłanka określona w § 2 pkt 2 rozporządzenia. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Przepisu art. 152 powołanej ustawy nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia. /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski AT